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中央国家机关公务员住房制度需要调整思路
社会发展研究部 葛延风
自20世纪80年代中期以来，按照城镇住房商品化的改革思路，在京中央和国家机关(以下简称中央国家机关)公务员住房制度从传统的福利(实物)分配体制，逐步转变为分配货币化、供给社会化的体制。在住房问题上，机关除住房补贴外，不再承担其它责任。
一、新公务员住房难问题应当引起重视
从统计上看，目前90％以上的中央国家机关公务员都拥有自己的住宅，但这一局面的形成并非源于真正的市场化，而是将过去多年的公共投入积累(原来的存量公房)一次性低价出售的结果。在存量公房已基本上私有化的情况下，新公务员要想获得住房，只能按照市场价购置或租赁。在中央公务区位于北京这样一个国际性大都市的情况下，住房价格大大超出普通公务员的支付能力。尽管近期公务员薪金有了较大幅度调整，但房价的攀升速度仍大大超过公务员收入增长速度。因此，公务员特别是新公务员的住房很难得到保障。从各部门反映的情况看，随着公务员队伍的新老交替，会有越来越多的人缺乏基本住房保障。长此以往，必将危及中央国家机关公务员队伍的稳定和政府的行政能力。
总之，在中央公务区位于商业性地产区域内的情况下，单纯的市场化体制无法使所有的公务员都能获得住房保障。
二、当前采取的一些措施不足以解决问题
针对房价高和公务员收入低的矛盾，目前采取的主要措施有两个：一是逐步提高住房补贴；二是建立面向公务员的经济适用住房供应体系，包括两局(中直管理局、国务院机关事务管理局)集中兴建以及允许一部分单位自建，并以较低价格出售给公务员及相关工勤人员。
问题在于：上述这两个办法能够解决中央国家机关公务员的住房保障问题吗?
第一，受财力等因素的限制，公务员的住房补贴很难赶上北京这样的国际性大都市的房价攀升水平。况且，即使有足够的财力，能否靠这种办法来彻底解决公务员的住房保障问题也很值得怀疑。过高的住房补贴，必然会对公务员与其他社会群体之间的利益平衡关系产生不利影响。
第二，面向中央国家机关公务员的经济适用房供给体系建设，实质上是提供低价格住房。无论是两局兴建的经济适用房还是各有关单位自建的经济适用房，事实上都带有隐性补贴，其中部分单位自建经济适用房的隐性补贴水平还相当高。在全社会住房分配货币化的大背景下，对经济适用房实施大量补贴且只出售给特定人员的做法，明显地缺乏合理性。即使在中央国家机关公务员群体内部，因为此类经济适用房并非人人有份，且单位间的补贴标准存在很大差异，也必然产生很多矛盾。此外，由于经济适用房只售不租，则随着新老公务员的更替，对此类经济适用房的需求将会无限持续。仅从土地供给角度看，就很难形成持续的供给能力。还有一点，在目前经济适用房的出售过程中，提职换房现象非常普遍。一些单位甚至采取违规、违纪手段对特定人群进行补贴。这也与住房商品化及经济适用房建设的目标大相径庭。
三、应建立面向中央国家机关公务员的住房租赁保障体系
从国际经验看，在大多数首都设于国际性大都市的市场经济国家，完全通过市场解决公务员住房问题的为数不多，大都不同程度地采取了一些针对公务员的专门政策。目标很简单，就是要使所有的公务员有房可居，以保证国家机器的稳定运转。我国情况也不例外。在全面推进住房市场化的同时，必须采取一些特殊的政策，来解决中央国家机关公务员的住房保障问题。
我们的建议是：兴建面向中央国家机关的公务员公寓，只租不售，确保在职公务员人人有房住。考虑到中央国家机关公务员有相当的流动性，以及新公务员的工资水平较低，只售不租的政策显然存在很大问题。建议根据实际需求以及便于工作、生活等因素，统一规划兴建公务员公寓。所需资金由财政统一安排，房屋产权为国有；严格控制面积标准，统一装修标准。建成后向中央国家机关公务员中的无房者尤其是新公务员提供，只租不售，凡以前享受过住房政策优惠的公务员不得承租。租金水平根据国家公务员的住房补贴标准进行动态调整，并根据情况规定最长承租年限，结合人事制度管理、薪酬管理和租金调整，建立严格的腾、退机制。承租期满的人员以及离开公务员队伍的人员如仍无法自行通过市场解决住房问题，可通过属地化的廉租房保障体系予以解决。对公务员公寓应实行集中统一管理，物业服务可采取委托方式。
兴建中央国家机关公务员公寓的好处，除保持公务员队伍稳定外，一是通过对承租年限控制，可以实现公房资源的循环利用，增加这一制度的可持续性；二是较之于专门建立经济适用房等做法，可以大大提高公共投入的效率，并有利于缓解公务员与其他社会群体间的利益矛盾。
四、进一步推进住房市场化体制的发展和完善
建立上述保障体系，并非要替代已经确定的市场化体制。对于大部分公务员来说，能通过市场解决住房问题的还是要通过市场解决。对于已经购买了房改房或经济适用房的公务员，因住房保障问题已经解决，必须继续坚持货币化分配的基本方向，必须停止基于“改善”目标的提职换房等做法。职务晋升后的待遇水平提高应通过货币化的方式，即调整工资和住房补贴，予以解决。对那些将来靠公寓租赁解决住房问题的公务员，也需要通过进一步完善住房补贴、信贷等政策，以及公寓租赁期限的限制，鼓励其通过市场途径解决住房问题。
要推进公务员住房制度市场化的稳步发展，一个重要前提是房地产市场的规范。目前，北京住房价格和公务员收入之间存在的矛盾，在很大程度上与房地产市场的秩序混乱有很大关系。众多研究表明，通过更加有效的土地供应、信贷和税收政策调整，可以在很大程度上遏制房价上涨的不合理因素。这不仅对完善北京中央国家机关公务员的住房制度，而且对解决城镇弱势群体的住房问题，以至推进全国的住房制度改革，都具有重大意义。
五、需要对其他相关政策进行同步调整
一是在规范房地产市场、实施公务员公寓体系建设的同时，应尽快停止作为独立供应体系、针对公务员的经济适用房建设。近期至少应停止各单位自行上马的经济适用房建设。两局也应逐步停止经济适用房建设，将主要精力转向公务员公寓的建设和管理。
二是在完善一般公务员住房制度的同时，加快对高级公务员住房制度的研究和改革探索。(《调查研究报告择要》2007年第6号) |
