建立政策性住房金融体系·住宅金融·中国金融家网

住宅金融目录·中国金融家首页　2007年03月08日星期四

建立政策性住房金融体系

国家发展和改革委员会宏观经济研究院李琨

摘要：长期以来，我国虽然尚未真正形成住房金融体系，但实际上已经积累了数额巨大的住房资金，这些资金来自住房制度改革过程中出售公有住房回收的资金和住房公积金两方面。上述两项资金加起来的总量，已经超过了1万亿元。目前，数额如此巨大的资金既游离于金融体系，又游离于财政体系，不仅难以发挥其应有的作用，还成了滋生腐败的温床。组建专门的住房金融机构，并使之成为住房市场的主导力量，是一件具有战略意义的、关系国计民生的十分紧迫的大事，应重视政策性住房金融体系的建设。

　　一、巨额任务资金及其来源
　　
　　长期以来，我国虽然尚未真正形成住房金融体系，但实际上已经积累了数额巨大的住房资金，只是一直未被人们所关注，甚至完全被忽视了。这些资金来自以下两方面：
　　
　　（一）住房制度改革过程中出售公有住房回收的资金
　　
　　福利分房制度改革过程中，原来由单位分配给个人的住房逐步以较低的价格卖给了个人。但是，售出后的资金如何运用，到底有多少，至今也没有明确的说法。这些房屋至少是我国建国以来近50多年的积累，是真正意义上的国有资产。我们可以这样算：20世纪90年代末，在福利分房取消之时，全国城镇新旧住房约有35亿平方米左右，如果其中的60%以每平方米200 元的较低价格出售，即能回笼4000多亿元的售房资金，这还是一个较为保守的粗略估计。事实上，到目前为止，几乎所有的公有住房都已出售给个人，而出售的价格也远远不止每平方米200 元，因此，这笔资金的实际数量应在6000 亿元左右。
　　
　　目前，这些售房资金主要由各地、各部门的住房资金管理中心分散管理（仅北京市就有81 个住房资金管理中心），按规定只有为职工修缮房屋等少量用途，从理论上说这是一笔闲置资金。长期以来，数额如此巨大的资金在管理和运行上却成为无人关注的死角。
　　
　　从最近几年浙江、湖南、新疆、甘肃等地一些县、市爆出的住房资金管理中心负责人动辄贪污挪用上亿元资金的情况看，这笔资金的流失已不在少数。因为从内部管理程序看，资金的使用基本上是由住房资金管理中心一个部门的领导说了算；就外部监督来看，目前只有对主要负责人的离任审计。反过来说，如果不离任，就不会有任何外部监督。因此既缺乏有效的内部监督，又缺乏严格的外部监督。并且，由于这笔资金并没有多少实际的用途，没有形成金融的运转，因而有了问题也难以暴露。
　　
　　（二）住房公积金
　　
　　我国的住房公积金制度是借鉴新加坡的模式建立的，到2005年底，全国住房公积金缴存额为9759.5 亿元，职工累计提取3499.9 亿元。这笔资金同样是以事业单位的形式管理。巨额资金不能按照金融的方式运行，必然要出问题。从目前的情况看，一是大量资金被迫闲置，目前全国公积金运用率仅为58%，沉淀资金高达1656 亿元；二是将管理资金的部门当作行政事业单位来管理，内外都难以依法监督，造成许多政策漏洞。比如领导随意批个条子，就可以动用大额资金，目前仅公布出来的违规资金就高达70多亿元。此外，行政事业化管理还直接导致低效，许多地方申请一笔住房公积金贷款的周期竟长达二、三个月，最快的也需要15 天。
　　
　　（三）已形成巨额存量资金
　　
　　上述两项资金加起来的总量，已经超过了1万亿元，与之可以对比的一个数据是，2004 年末，我国住房贷款余额为15922 亿元。公有住房是国家的资产，出售公有住房的资金自然也应视为国家的财政资金；公积金是城镇居民的共同资产，公积金的管理必须对其所有者负责。目前，数额如此巨大的资金既游离于金融体系，又游离于财政体系，不仅难以发挥其应有的作用，还成了滋生腐败的温床。之所以会形成这种情况，从体制因素看，主要是没有与之相适应的制度安排。
　　
　　二、建立政策性住房金融体系
　　
　　组建专门的住房金融机构，并使之成为住房市场的主导力量，是一件具有战略意义的、关系国计民生的十分紧迫的大事。
　　
　　（一）应重视政策性住房金融体系的建设
　　
　　严格地说，我国现在不仅尚未形成独立的住房金融体系，甚至在指导思想上也还没有建立住房金融体系的观念。从认识上看，主要是忽视了它作为一个独立的体系在引导住房市场发展方面与一般性金融的区别。1999 年我国住房制度改革完成后，商业银行的住房信贷业务一直很活跃，在当时看来，完全取消福利分房，中国住房改革的使命就已完成，接下来的事只要交给住房贷款和房地产市场就可以了。而对商业银行来说，住房贷款不过是其一项新业务而已，贷款越多，业务量越大，盈利越多，就已达到了目的。至于其它，比如住房价格、房地产业的发展速度以及环境保护问题等，不是他们所要考虑的问题。
　　
　　根据有关分析，近几年房地产商的开发资金一部分来自直接的银行贷款，一部分来自居民的按揭贷款乃至虚假按揭形成的贷款。开发商完全以市场的方式即可将银行资金变为其开发资本，从而使金融变成了资本的附庸。于是，生产领域的建房资本与消费领域的购房资本共同形成了住房市场的主导性决定性力量，从而也就轻而易举地形成了以利润为驱动力的价格上升机制。资本以市场化的形式主导着市场，这是近年来政策直接调控住房价格屡屡失败的根本性原因。
　　
　　（二）政策性住房金融主导的住房市场比较稳定
　　
　　首先是它能够以市场化的金融运行方式体现国家的住房福利政策，而国家的政策着眼点则是趋向于公平和向普通百姓倾斜，通过金融手段体现出一些基本的政策原则，比如住房福利普遍性原则、住房消费需求优先原则、存款购房优先原则、低收入者优先原则等等。在市场上住房购买力低时，住房金融系统可以通过贷款扩张启动市场的购买力，比如，在本世纪四、五十年代，在居民住房购买力不足的情况下，英国政府在进行货币控制时，对一般性商业银行的控制很严，但对住房互助协会则促其发展。美国在实施货币紧缩政策时，对住房金融机构的控制也相对较小，或者基本不加控制。但是如果情况相反，居民住房购买力过高，政府同样可以通过一定的措施对住房金融机构的业务运行实施严格的控制。比如所得税减免的有限性，当人们购买多套住宅时，政策带来的优惠就没有了，在较高的住房贷款利率下，购房保值增值或投机的成本会很高，风险也较大，因此自然对人们的购房行为产生抑制。

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