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日本公共住宅供给政策及其启示
林家彬
日本的住宅供给中，使用政府资金建造的“公共住宅”占有相当大的比重。从二战结束后到1996年3月的半个世纪中，日本共建造住宅约5115万套，其中公共住宅占45.7%。政府提供公共住宅的主要方式有三种，分别是通过“住宅金融公库”向建造或购买住宅的个人提供长期低息贷款；地方政府在中央政府的补贴支持下建设廉租住房；中央政府设立“日本住宅公团”为大城市的工薪阶层提供住宅及宅基地。本文将对这三种方式进行介绍，并引出对我国住宅政策的若干思考。
一、住宅金融公库
住宅金融公库设立于1950年。其设立的基本背景，是日本战后面临的住宅严重短缺局面。二战结束时，日本的住宅短缺高达420万户。虽然政府采取了建造简易住宅等应急措施，但随着经济的恢复，建设永久性住宅开始被提上议事日程。针对当时一般家庭普遍缺乏建造或购买住宅所需资金的情况，政府决定设立住宅金融公库，面向准备建造或购买住宅的家庭提供长期低息贷款。
住宅金融公库（以下简称“公库”）的性质属于政府全额出资的政策性金融机构。目前，公库用于贷款的资金主要来源于向政府财政投融资的借款和已经回收的贷款。每年政府在财政投融资计划中决定当年的贷款额和预定贷款户数。由于公库以低于财政投融资借款的利率进行贷款，中央财政还为公库提供相当于利率差额的补助金。在公库成立初期，每年提供的贷款为8万套住宅左右，随后规模发展很快，1970年时达到年25万套，高峰的1994年达到了95万套左右，近年来保持在50万套左右的规模。到2001年年末为止，利用公库贷款建造的住宅总数已达到1890万套。
公库的贷款对象主要包括以下4类：一是建造或购置私有住宅的个人，二是建造租赁用住宅的个人（或法人）以及地方住宅供给公社，三是建造出售用住宅的地方住宅供给公社或民间开发商，四是从事旧城改造的企业等。其中以第一类为主要的业务内容，从到2001年年末为止的贷款实绩来看，这一类贷款在贷款总额中占84%，在住宅套数中占75%。
从公库对个人申请贷款的审查标准来看，公库的目标客户群主要是中等收入阶层。公库要求申请贷款者的月收入应在月还款额的5倍以上。公库可为购房者提供占房款总额60%的贷款。贷款的偿还期最长可达35年，借款人可选择等额本息分期还款方式或等额本金分期还款方式。
在贷款利率的设定方面，日本政府于1996年为加强公库的政策性引导作用而制定了相关的优惠政策，对适应人口老龄化需求的、符合无障碍设计要求的住宅和节能住宅等实行优惠利率。自2000年度开始，又增加了对耐久性符合一定标准的住宅的利率优惠，以及在住房价格昂贵的大城市地区对首次购建住房者提供利率优惠。另外，所有优惠条件仅限于贷款后的前10年，以及住宅建筑面积在175平方米以下者。接受贷款者前一年的收入如果超过1200万日元，也不能享受利率优惠。
二、公营住宅
日本于1951年制定了《公营住宅法》。该法的第一条开宗明义地指出：“本法的目的是，通过中央与地方政府的合作，建设可满足健康文明生活要求的住宅，并以低廉的租金提供给居住困难的低收入者，从而促进国民生活的安定和社会福祉的增进”。根据日本政府相关人士的解释，该法是以日本宪法第二十五条为依据的。宪法第二十五条规定，“所有国民都有过上健康的、文明的最低限度生活的权利”，“国家必须在生活的各个领域，努力增进社会福祉、社会保障以及公共卫生的改善”。也就是说，公营住宅是政府在居住生活领域保障公民基本生存权利的手段。
在具体操作方式上，公营住宅是以地方政府（分都道府县与市町村两级）作为提供主体，“中央与地方的合作”体现在中央政府对地方政府提供资金补贴上。补贴分为两种，一种是对建设或收购费用的补贴，一种是对房租差额（承租方标准负担额与市场租金水平之间的差额）的补贴。
公营住宅对承租人有明确的收入上限规定，其对象群体是收入水平处于最低的25%的阶层。公营住宅的房租是根据拟承租者每年申报的收入以及公营住宅所处的位置、面积、建成年限以及其他条件决定的。公营住宅一般采用抽签方式在符合条件的申请者中选取入住者，但对于住宅贫困度特别高者、收入低的老人家庭、母子家庭、残疾人家庭等给予特别照顾。
另外，为了对低收入阶层中的特困阶层加以特别对待，《公营住宅法》中还规定了“第一种公营住宅”和“第二种公营住宅”的区分。第二种公营住宅面向特困阶层，租金更为低廉，在房屋的面积、结构、材料等方面也相应地降低标准。如第一种公营住宅的三居室标准面积为70平方米，第二种公营住宅的三居室标准面积为66.7平方米。中央政府对地方政府的补贴标准也有所区别，对第一种公营住宅的补贴标准为二分之一，对第二种公营住宅的补贴标准为三分之二。
对于入住之后收入水平超过上限标准的承租人，公营住宅法规定其必须在三年之内搬出公营住宅，在搬出之前对其租金水平按规定进行上调，以体现公营住宅的政策目标。
自《公营住宅法》颁布实施以来，日本不间断地进行了公营住宅的建设。特别是在农村劳动力大量涌入城市的经济高速增长时期，公营住宅的建设规模也达到高峰，最多时达到每年10万套以上。到2000年底为止，日本共建造了217万套公营住宅，为缓解低收入群体的住房难问题发挥了巨大的作用。近年来，公营住宅的建造数保持在每年3万套左右，且其中的3/4为改建。
三、日本住宅公团
日本住宅公团成立于1955年。当时，日本的住宅绝对不足仍很严重，总量缺少270万套。当时的鸠山内阁把住宅对策作为政府的重要任务，制定了以1955年为起始年的住宅建设十年规划。日本住宅公团（以下简称“公团”）就是在这样的背景下，根据1955年7月颁布的《日本住宅公团法》而成立的。
当时日本政府对于设立公团的必要性，主要有以下几点考虑第一，公营住宅是由地方政府在其辖区范围之内进行建设，不能有效地适应大城市圈地区从广域视角出发的住宅政策的需要。第二，公营住宅依存于中央财政的补贴，对于大量建设而言存在财政能力上的制约。第三，公营住宅是以低收入群体为对象，不能满足中等收入工薪阶层的需要。第四，住宅金融公库的融资是以个人购房或建房为主要对象，且建房者须自行确保用地，因此在地价快速上涨、土地开发秩序混乱的大城市及其周边地区不能有效地应对住宅需求的动向。日本住宅公团法中对公团的业务范围规定为：住宅建设、住宅管理、住宅用地的开发、与住宅区相关的配套设施和公共设施的建设。
公团的性质为政府全额出资的特殊法人。其中中央政府出资约占3/4，大城市地区的地方政府出资约占1/4。到2000年3月为止，公团累计建设住宅约150万套，为缓解住宅短缺做出了很大贡献。公团住宅中既有出租住宅（占53%），也有商品住宅（占21%），还有公团建设后出让给土地所有者，以便其经营出租住宅业务的“民营出租用特定出让住宅”（占26%）。
公团的出租住宅一般通过公开募集并以抽签的方式决定承租者。公团对承租者的收入水平既有下限要求又有上限要求。月收入的下限标准额规定为房租的4倍。上限标准额则是以具体的金额规定的，如2001年时的家庭租户月收入上限为33万日元，单身租户的月收入上限为25万日元（大学毕业新参加工作者的平均月工资水平在18万－19万日元之间）。
由于日本是土地私有制的国家，无论是地方政府还是住宅公团，在取得建设用地时只能通过在土地市场上购买，与民间开发商处于平等竞争的地位。在1990年代初泡沫经济破灭之前，快速上涨的地价迫使公营住宅和公团住宅的租金及房价水涨船高。公营住宅由于有来自中央财政的大量补贴，使得租金总水平还是大大低于市场平均水平。但公团住宅的租金和房价水平则与市场平均水平比较接近，迫使公团住宅在选址上向地价相对便宜的远郊发展，户型选择上以小户型为主，结果给公团住宅带来了“高（价格高）、远（距市中心远）、狭（面积狭小）”的恶名。根据公团自身进行的调查，其在东京圈建造的租赁住宅的平均单程通勤时间“与时俱进”。1959年之前建造的住宅为69分钟，1959年－1964年之间建造的为75分钟，1964年－1969年之间建造的为82分钟。按单位面积计算的住宅租金价格指数，若以1956年为100，1981年就达到了706。就公团住宅的面积而言，1956年时的平均建筑面积为41.2平方米，1981年为73.2平方米。
公团推进项目的资金来自国家财政以及保险、信托等民间金融机构的贷款。中央财政从一般会计中为公团提供补助金，主要用于通过贴息降低公团出租住宅的房租。在近年来日本对特殊法人进行改造和重组的浪潮中，公团经过了多次的合并，从2004年7月起已经融于独立行政法人“都市再生机构”之中。
四、对中国的启示
（一）解决住宅问题是政府的重要职责
从前面的介绍中可以看到，日本是把“居者有其屋”作为基本生存权利的一部分来看待的，政府的住宅政策构成社会保障政策的重要组成部分。这实际上也是发达市场经济国家的普遍做法。日本学者五井一雄在论述政府干预住宅问题的依据时，列举了三条理由：第一，住宅具有外部性（因为其构成居住环境的一部分），是准公共产品，因此政府必须保证这一领域的资源配置达到合理的水平；第二，住宅是基本生活需求（National
Minimum）的组成部分，政府从社会保障和收入分配的角度出发必须进行干预；第三，住宅建设能够起到调节景气变动、稳定经济运行的作用。显然，这三条理由中的前两条在社会政策上具有更重要的意义。
我国在推行住房制度改革以来，政府通过全面出售公有住房，卸掉了原来背负的沉重财政负担。但与此同时，政府承担为低收入人群解决居住问题责任的有效机制却未建立起来。经济适用住房不仅数量少，而且大多实际上成为一般商品住房。廉租住房制度虽然从1999年逐步开始实施，但由于制度本身缺乏强制力，在相当一部分地方政府缺乏积极性的现实情况下，实施效果乏善可陈。到2004年为止，还有近半数的大中城市没有建立廉租住房制度，大多数城市没有明确的管理机构，没有落实资金来源，也没有建立最低收入居民家庭档案和申请、审批制度。即使建立了廉租住房制度也形同虚设。而且，现行廉租住房制度的方针是“以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅”，在房地产价格不断攀升的市场格局下，政策的有效性无疑将受到极大的挑战。
针对这种状况，首先必须从指导思想上明确，解决住宅问题是政府的重要职责。特别是为低收入人群解决住宅问题，是构建社会主义和谐社会的题中应有之义。应借鉴日本的《公营住宅法》，在法律上明确各级政府在保障公民居住权利方面的责任，大幅度强化和完善廉租住房制度，使其成为政府住宅政策的重要支柱。
（二）“居者有其屋”不等于“居住必买房”
虽然日本从1968年起住宅总套数就超过了居住总户数，在总量上实现了“居者有其屋”，但从住宅产权关系来看，日本的住宅自有率长期以来保持在60%左右（1998年为60.2%）。也就是说，就住宅套数而言，有40%左右是出租住宅。1998年，公营出租住宅在住宅总套数中所占的比重为6.7%。在美、英、法等其他发达市场经济国家，住房自有率的水平也与日本大体相当。
国际经验表明，“居者有其屋”不等于“居住必买房”。但我国自推行住房制度改革以来，随着公房的全面出售，“居住必买房”已成为社会的主流做法。特别是在政府把住房问题几乎全面推给市场的情况下，这种违反一般住房消费梯度的做法更加加剧了住房问题的尖锐程度。因此，要改变这种局面，也必须通过大力强化和完善公营廉租住房制度来实现。
（三）“公营住宅”和“公团住宅”的做法值得借鉴
住宅金融公库、公营住宅和公团住宅构成了日本公共住宅供给政策的三大支柱。其中的公库是旨在弥补民间缺少建造或购买住宅的资金而出台的政策措施，实施的效果是提高了住宅的自有率。鉴于我国已经开展了住房按揭贷款制度、普遍意义上的资金短缺已不存在、住宅自有率水平已经很高的现实，对公库制度的借鉴已非急务。但是针对低收入阶层的公营住宅制度，和针对中等收入阶层的公团住宅的做法，对于我国具有重要的借鉴意义。
我国近两年来多次出台针对房地产市场的调控措施，意在抑制住宅价格的过快上涨，增加对中小户型住宅的供给，从而缓解中低收入阶层买房难的问题。应当指出的是，仅仅靠对房地产市场进行调控并不能解决低收入阶层的住房难题。在我国这样一个人地关系紧张、大城市地区寸土寸金的现实情况下，不可能把房地产市场的价格水平压低到低收入阶层都能买得起商品房的地步。要解决低收入阶层的住房问题，只有通过政府直接介入住宅的供给，以公营住宅的方式为低收入阶层提供廉租住房，惟此才能为市场之所不能为，发挥政府在保障公民基本生活需求方面的作用。另外，政府是否应当采取日本住宅公团的方式，直接介入中档住宅的供给，值得进一步深入研究。
（四）有效的住宅政策有赖于个人征信管理体系的建立和完善
前面已经提到，政府住宅政策的当务之急是强化和完善面向低收入阶层的廉租住房制度。但这一制度的有效实施，有赖于个人征信管理体系的建立和完善。政策当局必须能够准确地掌握廉租住房申请人的收入水平、资产保有水平及其变化情况，才能够使面向穷人的政策真正惠及穷人。目前，我国的个人征信数据极端分散，公安、工商、税务、劳动保障、人事、建设等多个政府部门以及商业银行、公用事业、邮政、电信、移动通讯、保险等商业机构各自保有部分个人信息，而且处于相互屏蔽的状态，没有形成完整的个人征信管理体系。应当通过立法、行政等多方面的手段促进个人征信管理体系的形成和发展。这不仅对有效的住宅政策是重要的，对现代社会管理的方方面面也是不可或缺的制度基础。(中国经济时报) |
