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转型：许政策性银行怎样一个未来
李 岚
“现在，对这个问题的认识正在逐步变得清晰。应从我国国情出发，设计政策性银行改革，实现政策性银行的市场化运作，受市场制度约束。其中，一个有效的途径就是向开发性银行转型。”
4月28日，中国人民银行行长周小川在“政策性银行改革与转型国际研讨会”上再次明确重申了这一观点。此前，他曾于2005年11月在重庆首次提出，政策性银行向开发性金融机构转型是目前的一个主流趋势。
显然，在经济形势发生了翻天覆地的转变之后，与体制和社会发展都已产生深深“代沟”的我国政策性银行，改革无疑是必然的选择。
但是，由于问题复杂、矛盾突出，国家对政策性银行改革政策的出台慎之又慎。仅仅是一个作为三大政策性银行中运营最良好的国家开发银行的《国家开发银行条例》，就已酝酿多年，至今仍未能颁布。更不必说包袱最为沉重、存留问题最多的农发行，其改革由于与整个农村金融体系密切相联，当然更须仔细斟酌。
根据央行预定的工作时间表，2006年政策性银行将按照“一行一策”原则，分步制定、实施改革方案。今年，时间已近“棋到中盘”，对于政策性银行的改革方向，决策部门何时能够达成一致？转型方案又会将三家政策性银行引向怎样一个未来？
形势之变：转型时机“瓜熟蒂落”
三十年河东，三十年河西。
12年前，国家成立政策性银行的初衷，意在实行政策性业务和商业性业务分离，以克服国有商业银行身兼二任的制度缺陷。12年后，这种“脚踩两只船”的情况却出现在政策性银行自身的实践中。
由于经济市场化程度的普遍提高，政策性银行在市场化运作与政策性导向之间出现了模糊地带，使其又有了当初国有专业银行两重行为的便利。由于传统政策性银行缺少市场化约束机制和风险隔离措施，在与政府的博弈中，迫使政府不得不事后对其经营风险兜底，从而引发新一轮道德风险。
12年前，煤炭、石油、电力等这些被视为非商业性业务、主要靠国家开发银行提供政策性贷款支持的能源产业，12年后已经发展为成熟的商业竞争行业，成为许多商业银行抢着贷款的“香饽饽”；当初我国机电产品出口需要依赖进出口银行信贷支持的情况，如今也已不复存在，中长期商业性资金大量进入这一领域，已是不争的事实；而由于粮棉市场的全面放开，农发行则几乎失去了可贷款的对象。
与此同时，三家政策性银行也不同程度地打破了成立之初的职能范围，增加了市场化新业务，政策性银行与商业银行业务领域越来越难以划清界线。
据了解，目前，进出口行国家指令的政策性业务比重已下降到三分之一左右，银行自主的开发性业务大致占三分之二；国家开发银行绝大多数业务为市场化运作的开发性业务；而农发行的贷款对象已经多元化，涵盖了国有、股份制、民营等多种所有制成分。据统计，农发行2005年支持的传统购销企业数量从上年的11956个下降到9260个，产业化龙头企业和加工企业数量上则升到1565个。
形势之变，促使政策性银行不得不选择走向转型；而当前宏观经济发展又为这种转型提供了较为宽松的市场环境。
据周小川分析，特别是稳健的财政政策的实施，使今后一段时期财政支出规模进一步大幅度扩展的余地不大，尤其是对政策性金融继续提供直接的大规模资金的空间相对较小；就金融环境而言，国民经济的金融化程度大幅提高，市场本身有能力提供充分的资金流动性，成为政策性银行长期和稳定的资金来源。
从国家发展战略看，用市场化方式满足新时期国家战略需要的任务十分紧迫。如支持“走出去”、新农村建设、区域经济协调发展、中小企业等领域需要大量金融服务，但这些金融服务提供的方式不应继续依赖政府补贴。
种种迹象表明，我国政策性银行实现业务调整和机构转型的条件已经日益成熟。
定位之困：“紧箍咒”下的尴尬
“农业政策性银行职能定位不明确、业务范围不能适应农村金融服务需求变化作出及时调整，既有可能在转型过程中弱化这一制度安排的支持效果，也有可能影响市场公平竞争，造成新的外部不经济。”
正如农发行副行长刘梅生所说，这是该行近年来面临的现实。由于粮食流通体制市场化进程的不断推进，不管是被动的还是积极的，农发行都不得不面对生存空间萎缩的危机。到2002年时，农发行全行累计发放粮棉油贷款比上年同期锐减152亿元。与此同时，粮食企业1998年以前因为无法顺价销售而形成的千亿元挂账，显然已成为该行另一个难以承受之重。农发行不良贷款高居三家政策性银行之首。
其实，不止农发行，定位问题也一直是多年来套在另外两家政策性银行头上的“紧箍咒”。由于政策性银行定位不明，在商业银行中一直有政策性银行和他们抢“饭碗”之说。
据媒体报道，早在1998年，就有国有商业银行向有关部门提交报告，指责国家开发银行利用政策优势和资金的低成本优势，与商业银行进行恶性竞争。2001年，国家开发银行还专门就外界认为其商业化等不利说法与新闻媒体进行沟通，可见政策性银行由于在业务经营上“名不正言不顺”所面临的巨大压力。
定位不明还使三家政策性银行的业务互有交叉，且趋势愈演愈烈。
事实上，对于业界“政策性不足、商业性有余”的诟病，政策性银行也是满腹委屈，退也不是，进也不是。
“政策性银行的经营环境已经发生变化，需要对其职能定位进行动态调整。”央行在2005年11月出版的《金融稳定报告》中明确提出，需要结合中国金融业改革和发展的整体部署，对政策性银行的功能、运作模式及发展方向进行研究和调整。
“我希望这项工作能够进展得比较快一点，以便为进出口银行的发展奠定一个比较好的理论基础。”进出口行行长李若谷早在履新之初就表达出迫切之心。
对于职能定位和业务范围等问题的尽快明确和解决，农发行上上下下更是抱以极大的期望。年初记者采访该行行长郑晖时，他承诺：“我今年还可以接受你一次采访，但是要在农发行允许开办农业开发性贷款业务之后。”
路径选择：家家有本难念的经
然而，就目前我国政策性银行的现状看，向开发性银行转变，仍可谓知易行难。三家银行自成立以来的12年中，各自走出了一条截然不同的发展之路，向开发性金融机构转变，究竟该选择哪种模式？转型最大的障碍又会在哪里？
有资料表明，二十世纪中后期，各国对传统政策性银行重新定位，或转型为整体市场化运作的开发性银行，或转型为业务主体市场化运作、政府指令性业务专项管理的开发性银行，或继续维持原有定位，但调整、规范和限定业务范围，并要求实现自身可持续发展。
在我国，对国家开发银行而言，开发性金融早已不陌生。两年前，国家开发银行行长陈元就在接受媒体采访时对开发性金融理论作了系统阐述。
根据陈元的研究，开发性金融的发展大体分为三个阶段：第一阶段是政策性金融初级阶段，作为政府财政的延伸，不强调自身业绩，以财政性手段弥补市场失灵；第二阶段是制度建设阶段，开发性金融以国家信用参与经济运行，注重自身业绩，推动市场建设和制度建设；第三阶段则是战略的开发性金融发挥作用的阶段。
目前，开发银行已走过政策性金融初级阶段，正处于制度建设阶段。但是，接下来的改革立法却由于几大部门意见不一致，而难以顺利推进。
而按照进出口银行的转型思路：其业务范围应根据国家不同阶段经济发展和对外战略需要进行动态调整。该行副行长苏中在“政策性银行改革与转型国际研讨会”上称，根据当前形势，进出口银行要加大对具有自主知识产权、自主品牌产品和企业的支持力度；支持战略性资源和关键技术进口；支持有比较优势的企业境外投资；扩大官方发展援助贷款规模等。
但他同时坦言，当前，制约进出口银行作用和功能进一步发挥的主要因素包括：资本金和低成本资金来源不足、激励和约束机制不完善、法律地位不明确等。
据观察家分析，由于改革路径比较清晰，进出口银行有望成为三家政策性银行中最早启动改革的一个。
“农业政策性银行转型为完全市场化运作的开发性金融机构的情况比较少见，但运用市场机制，构建新的可持续发展模式则很普遍。”
刘梅生在同一个论坛上解释说，农业政策性银行虽然强调向开发性金融转型，但更多保留了政策性银行的基本特征，并根据需要重新调整职能定位和业务范围，优化政策支持措施和外部环境，不同程度上增强其支农功能，应对经济金融全球化背景下世界农业竞争加剧的挑战。欠发达国家尤其如此。
“无论从哪个角度讲，我国都需要一家听命于中央政府的农业政策性银行。”刘梅生说。
为此，转型后农发行的目标是：建成发展空间合理、体制机制健全、经营管理规范、操作手段先进、具有可持续发展能力的较好的现代政策性银行，逐步确立农发行在农村金融体系中的主导地位，使农发行成为市场经济条件下引导农业和农村资源配置的基础平台之一。
前景虽然美好，脚下的路却布满荆棘。事实上，政策性银行转型后，首当其冲将会面临自力更生的经营压力。如何通过内部变革，建立现代银行制度，适应新的经营环境，将是他们最难攻克，也是无法绕过的关口。
分析人士认为，由于政策性银行介入的领域贷款数额大、期限长、风险集中，因而，运用市场手段“化险为夷”的能力有多强，就决定了政策性银行发挥其商业性的天地有多广。而能否按照现代银行业制度，完善法人治理结构、现金流和信用建设以及偿还机制，将是对政策性银行转型的严峻考验。(《金融时报》2006年5月17日) |
