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论农业政策性银行道德风险的控制
中国农业发展银行浙江省分行 甄岗军
摘 要：金融业的道德风险是其不良资产产生的一个主要根源，如何控制金融业道德风险已成为宏观决策者和各家金融机构思考的重要课题。本文从道德风险的一般涵义出发，专就道德风险在我国农业政策性银行的表现形式进行研究，指出农业政策性银行的经营特点决定了其道德风险必然性、复杂性、后发性、长期性、艰巨性的特征，成因在于政府诚信的缺失、信息反馈的滞后、内控机制的失灵、激励环境的失衡，从而提出了在制度安排上对外重构政府诚信、对内营造公平环境的农业政策性银行道德风险控制思路。
关键词：道德风险；控制；农业政策性银行
所谓道德风险，根据信息经济学的理论，是指由于经营者或参与市场交易的人士，在得到来自第三方面的保障的条件下，其所作出的决策及行为即使引起损失，也不必完全承担责任，或可能得到某种补偿，这将“激励”其倾向于作出风险较大的决策，以博取更大的收益。经济科学出版社出版的《新帕尔格雷夫经济学大辞典》589页，也有“道德风险”(Moral
Hazard)的解释，其意思是指“从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时作出不利于他人的行动”。而根据国际货币基金组织出版的《银行稳健经营与宏观经济政策》一书中的定义，“道德风险”是指当人们将不为自己的行为承担全部后果时变得不太谨慎的行为倾向。总之，从一般涵义上讲，“道德风险”指的是人们享有自己行为的收益，而将成本转嫁给别人，从而造成他人损失的可能性。“道德风险”主要发生在经济主体获得额外保护的情况下，它具有非常普遍一般的意义。
一、道德风险在农业政策性银行的表现形式
作为我国金融体系重要组成部分的农业政策性银行，是一家完全由中央政府投资并控制，以贯彻政府的农业经济开发政策、农业产业政策为已任、承担农业领域开发任务，为农业提供综合性服务的政策性金融机构。现阶级以支持粮棉流通为第一要务，开户对象为粮棉收储企业，因而道德风险的形成有其明显的行业特点，既有来自外部的原因，也有来自内部的原因，其道德风险是内外部两种原因交错作用的结果。
其一，来自农业政策性银行外部的道德风险主要包括政府和开户企业两个层次：
1、地方政府道德天平失衡增大了农业政策性银行风险防范的难度。具体表现为：一是部分地方政府在98年对粮食政策性财务挂账进行审计认定时，为争取中央政府政策，默许粮食部门多报政策性亏损数字，在人为加大中央政府负担的同时，又给消化责任的落实造成极大的障碍。二是对应由地方政府消化的政策性财务挂账认账不认还，不积极筹措消化资金，认为早消化吃亏，期望国家新的消化政策出台。有的干脆连债务也不认，至今未在消化责任书上盖章确认。三是政府或粮食主管部门向粮食企业违规借款。单辽宁省2001—2003年间，政府或粮食主管部门向粮食企业违规借款就新增加挤占挪用贷款1.4亿元。四是地方政府对承诺予以利费和价差补贴的地方储备粮、政府调控粮补贴及简易建仓贷款贴息迟迟不到位，严重影响农业政策性银行的经济核算。五是在粮棉企业转制过程中纵容企业逃废债务。对企业欠银行的债务能逃则逃，能减则减，有的甚至纵容企业蓄意破产逃避债务，进而增大了银行防范风险的难度。
2、开户粮棉企业利用各种手段挤占挪用贷款或逃废债务。一是变更法人代表，实行“金蝉脱壳”。有的粮棉企业为逃避债务，变更法人代表就“新官不理旧帐”，能拖则拖，能推则推，造成农业政策性信贷资金长期沉淀。二是利用各种手段挤占挪用信贷资金用于支付改革成本和其它开支。据农发总行在安徽调研时发现，国有粮食企业为支付改革成本不断挤占粮食收购资金。据不完全统计，到去年7月，该省挤占粮食收购资金解决“三老”问题已经达到了2.2亿元，仅巢湖市的6家企业去年就挤占挪用农发行粮食收购资金，支付改革成本达一亿多元。数字触目惊心。三是兼并、解散、破产。有的企业因为还贷无望，干脆采取被兼并、解散或破产等多种形式，借改制之机，行架空农业政策性贷款之实。四是多头开户，躲避监管。有的企业利用农发行监管不严，多头开户，多方利用，隐藏资金，以逃避监管。
从以上几种道德风险的表现形式来看，逃废农业政策性银行债务的地方政府和企业或许有其财力不济、市场竞争激烈导致经营困难等客观原因，但不可否认的是，他们逃废债务的主观原因是赖帐，以此达到
“不为自己的行为承担全部后果”和“将成本转嫁给别人”的目的。
其二，来自农业政策性银行内部的道德风险有以下三个层面：
农业政策性银行内部的道德风险渗透于构成其信贷风险的政策风险、经营风险和操作风险的全过程。
1、政策执行中的道德风险。作为国有政策性银行，必须以执行一定时期的国家产业政策和区域发展政策为前提，不以利润最大化为目标，因而其业务范围有着严格的界定，现阶段以支持粮棉流通为基本职能，但明显过于狭窄的业务范围往往制约了其支农作用的全面发挥，急于调整职能的心态使得在政策执行过程中滋生了决策性的道德风险，具体表现为偏面理解政策扩大贷款对象；人为认定中央政策性财务挂账；打擦边球谋取小团体利益；迫于地方政府压力放弃原则；忽视政策投向单纯追求经济效益；下达不切实际的考核指标等等。
2、经营管理中的道德风险。政策执行中的决策性道德风险增加了经营管理中的道德风险，如违反规定发放贷款，致使贷款本息不能按期收回；表达意见不是从实际出发而是“迎合上意”，利益目标短期化；为完成考核指标弄虚作假；不同形式的越权经营或违法违规经营，内部经营管理混乱；人为调整统计数据，报喜不报忧等等。
3、操作实施中的道德风险。农业政策性银行的县（市）支行、二级分行营业部、信贷组是业务的操作实施层，当管理层的监督不到位时，成为内部道德风险发生频率最高的层次。表现为：一是信贷操作人员违反信贷规章制度，粮棉销售出库不记账，企业正常损耗占用贷款管理失控，库存监管没有完全到位，形成风险隐患；二是对银企账实库存差额形成的原因分析不真实、不深入，把自身管理等原因造成的亏库归结为损耗和统计差错，把企业挤占挪用归入亏损挂账，从而掩盖了信贷管理中的问题;三是调查论证不深入，向上级行提供错误、虚假信息，导致信息反馈的严重错位，造成重大资金损失；四是办理担保贷款手续不合法，贷款合同要素不全，给借款人违约提供了机会；五是会计、出纳人员肆意篡改账目，或挪用企业资金；六是计算机操作人员通过计算机主机和网络工作站，在未经授权的情况下，采取非法进入、非法修改和非法索取等方式贪污联行资金。
二、农业政策性银行的经营特点决定了其道德风险的五大特征
农业政策性银行道德风险除具备一般金融业道德风险多发性、不确定性和面广性的特征外，由于其自身的经营特点,造就了以下行业特征:
1、特殊的银企关系决定了其道德风险的必然性。由于我国农业政策性银行的服务对象极为单一，现阶级只有粮棉收储企业作为贷款对象，形成了与粮棉企业“捆绑式”的特殊银企关系，对这些贷款，企业使用时，容易将其视为政府
“拨”给的资金，主观上并无力争按期还本付息的约束力，对信贷部门来说，由于这些贷款不是自主选择发放的，一旦收不回可以“投向的政策性”为由推卸责任，具体放贷的人员所承担的责任远远小于自主发放的贷款。这可能导致信贷员放松贷后监督检查。所以，政策性贷款从借贷两方面都容易诱发道德风险。
2、粮改政策的多次调整决定了其道德风险的复杂性。我国农业政策性银行组建以来，国家的粮改政策经历了多次调整，1998--1999年，我国拉开了粮食流通体制改革的序幕，实行了以“三项政策，一项改革”为主要内容的改革政策，从而确定了农业政策性银行“收一斤粮，给一斤粮的贷款”信贷政策基础。
2001年又实行了放开主销区粮食市场的改革方案，对1998年粮改方案作出重大调整。随着粮食购销市场的放开，国务院颁布的粮改“三项政策”失去了现实指导作用，打破了原来制定的信贷政策的基础，农发行制定了“以销定贷，以效定贷”的信贷政策和“区别对待，分类指导”的信贷原则，提出了封闭管理和风险管理相结合的工作要求。2004年，随着粮食收购市场全面放开，“按企业风险承受能力贷款”
成为农发行新阶段的信贷政策。粮革政策的每一次调整一方面促进了粮食流通体制改革的深化，但另一方面日趋“商业银行化”的信贷政策调整使农业政策性银行的道德风险更趋复杂。
3、寻租空间的扩大决定了其道德风险的后发性。随着粮棉市场化改革的进一步深化，农业政策性银行职能调整的条件日趋成熟，中发〔2004〕1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中明确指出：农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大对农业、农村的服务范围。因而在现有职能基础上，将适当延伸业务范围，积极支持粮食产业龙头企业的发展，增加有关扶贫开发、农业基本建设和技术改造、农业综合开发等贷款。这固然有利于农业政策性银行的可持续发展，但同时意味着打破了沿袭多年的农发行员工的封闭环境，形形色色的诱惑随之出现，寻租空间不断扩大，因经受不住考验而形成的道德风险比之以前增势必然，其后发性显而易见。
4、相对低下的员工素质决定了其道德风险的长期性。近年来，农业政策性银行的员工队伍素质结构有了较大的改善，但同其它商业性金融机构相比，仍存在队伍素质相对低下的软肋，这既和农业政策性银行人员构成的渊源有关，也有长期“事业无望”，福利条件比同地区商业银行差（主要是经济发达地区），招聘不到高素质人才的原因。提高从业人员的素质是一个相当长期的过程，因而农业政策性银行的道德风险必然有它的长期性。
5、无法可依的法律地位决定了其道德风险控制的艰巨性。自1994年3家政策性银行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。政策性银行在无制度约束的情况下，无规则游戏运行了将近10年，政策性银行先天的制度性缺陷有所暴露，一是义务表示不清，市场定位不明确，业务经营欠规范，一直处于“摸着石头过河”的探索阶段。二是权利界定不明，法律地位不清晰，合法权益无保障。三是激励约束不力，监管与考核无标准，隐藏着金融道德风险。所以，立法的相对滞后使得道德风险的控制更为艰巨。
三、成因分析
农业政策性银行的道德风险是金融业道德风险的重要组成部分，存在于总分支行机构经营活动的全过程，尽管它在不同层次、不同部门和不同岗位的表现形式和风险率不同。究其成因：
1、政府诚信的缺失。诚信是一切道德的基础和根本。于个人，它是人之为人的最为重要的品德；于社会，它是一个社会赖以生存和发展的基石；于政府，诚信是一项基本的政治道德。政府诚信是社会诚信的基石，政府在社会诚信体系建设中起着主导作用。因为市场信用、企业信用、个人信用及整个社会信用，都是基于政府信用来推动和发展的。对以政府承诺为重要经营条件的农业政策性银行来说，政府诚信比企业诚信、社会诚信更具有现实意义。当前我国虽然基本形成了以宪法为核心的法律体系，但有关政权机构彼此之间的关系以及政府与企业之间的关系，还有许多法律的空缺，诚信还不能完全成为得到法律认可和保障的道德规则。
2、信息反馈的滞后。 一是信息不对称问题。在金融领域，债权银行占有的信息往往是非常不充分的。以银行的贷后管理为例，借款人在内部信息、还款意愿等方面所占有的信息居于绝对优势，在银企双方的博弈中信息高度不对称。企业财务状况和其他基本数据对于银行来说是外部信息，对外财务报表反映的信息具有一定的局限性，报表数据存在非动态、不及时和可信度不高等问题，有关企业的大量信息则分散在工商税务、政府主管部门，这些信息也是零散的、不完整或是不准确不及时的。二是风险管理手段落后问题，尤其是缺少有关借款企业诚信的信用风险管理的技术，对信贷风险的预警提示远远达不到管理的要求。由于缺乏充分而可靠的信息，对道德风险的防范也就难以企及。
3、内控机制的失灵。一是内控机制不健全。一些基层行的管理者错误地认为建立健全内控机制就是建章立制，有了规章制度就有了内控机制，忽视了内控机制是一种业务过程中环环相扣的动态监督机制，有了这种动态监督机制并不能保证不出问题，而是通过它的制约作用少出问题，及时发现和纠正问题，有效防范控制风险的发生。二是内控时效滞后。内控以事后控制为主，监督活动多为合规性审查，主要是查阅凭证、帐簿、报帐、报告等看得见资料或发生问题后的清查处理。事后“亡羊补牢”多，预警、监测等“防患于未然”的举措少，不仅耗时、费力效率低，而且工作被动，效果差。
4、激励环境的失衡。这是滋长农业政策性银行内部道德风险的一个重要因素。激励环境是一个涉及目标激励、强化激励、情感激励、公平激励、危机激励、信任激励、回报激励和表率激励的多元体，其中以公平激励的效用最为明显。我国农业政策性银行组建虽然已经10年，但仍然缺少一个真正有效地公开、公正、公平的激励环境，员工自尊需求得不到满足，存在一定的寻租空间和滋长道德风险的土壤，因而导致了一系列道德风险案件的发生。
四、道德风险控制的制度安排
怎样有效地改善我国目前农业政策性银行的道德现状，对于防范和化解政策性金融风险极为重要。道德风险是无法根除的，只要我们能通过某种制度设计和安排增加信息的透明度，消除这种不确定性，就会降低道德风险发生的概率。
首先，从外部制度安排而言，要把防范农业政策性银行道德风险的着重点放在政府诚信的重构上。
1、明确政策性银行的法律地位。要尽快制定《农业政策性银行法》，进一步明确农业政策性银行的地位、作用、权利和职责，发挥法律的规范、约束和保护作用，建立符合我国现实国情和社会主义市场经济体制实际需要的以法律为基础、以政策为导向、以市场为手段的现代农业政策金融体系；合理确立农业政策性银行的经营原则和业务范围，规范政策性银行的经营行为，防止农业政策性银行商业化、财政化，充分发挥农业政策性银行的潜在职能，用法律手段来维护农业政策性银行的利益。特别是要明确政策性银行的利益补偿问题，包括对风险造成的贷款本息损失的补偿和对因政策性贷款优惠利率造成的利差损失的补偿两个方面。为了使政策性银行应该补偿的利益得到及时补偿，必须确立“谁出政策谁负责”的原则，建立利益补偿责任制。政府及其有关部门在安排政策性业务项目时，必须设立风险补偿基金，以便及时补偿。若地方政府不履行补偿义务的，应由上级财政部门在为其安排的预算资金中全额扣回。
2、将政府的权力运行纳入法制轨道。用法律的形式，将地方政府的权限范围，政府权力运行的各个具体环节，特别是政府的责任固定下来，是保障政府诚信的最好办法。这表现在当前的政府活动中，主要是需要制定一部完备的行政程序法典，在行政处罚、行政强制、行政许可、行政复议等方面实现行政程序的公开化、法定化。只有在在严密的法制框架内，才能保证政府的权力不越规矩地行使，才能最终建设一个自觉地诚信于民的政府。
3、建立企业征信体系。要进一步建立和完善开户企业和企业法人代表个人征信体系,包括企业经营现状,资金运行状况,偿还银行贷款利息、信用等级评定、信用违规记录、违规处罚及违规整改等情况;企业法人代表个人征信体系除企业征信体系外,还包括个人思想政治素质、组织经营能力、遵纪守法及诚信守约情况。各级农发行的企业及法人代表信用资料、信用档案等征信体系内容,必须联网人民银行信贷登记咨询系统，从而最大限度地实现信息资源共享。在此同时，要相应建立失信惩戒机制和守信增益机制。一方面，银行要继续依法对逃废债企业采取惩戒措施，在落实债权基础上，加强追偿力度。另一方面，通过大力支持守信企业发展等多种方式，提高企业及整个社会的信用意识。
其次，从内部制度安排而言，要把防范农业政策性银行道德风险的着重点放在公平环境的营造上。
1、按现代企业制度要求深化农业政策性银行改革。作为农业政策性银行，本质上是银行，是企业，而且是特殊的金融企业，必须逐步建立现代企业制度。按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，与时俱进，推进管理体制创新。要正确处理集中管理与授权管理的关系，根据形势的发展、政策的变化、业务的调整所提出的新要求，合理划分各级行的管理权限，调动各级行的积极性，完善集中管理与授权管理相结合的管理体制，形成权责明确、政令畅通、高效运行的内部管理体制。要慎重处理执行中央政府政策与执行地方政府政策的关系，在不折不扣地执行中央政府制定政策的同时，对地方政府遵循中央政策、根据当地农业和农村经济发展的需要而制定的区域发展政策和确定的建设项目，在地方政府落实相应风险保障措施的前提下，也应积极予以支持。要正确处理执行财政政策与货币政策的关系，农业政策性银行以财政政策和货币政策作支撑，在经济主体获得额外保护的情况下，更应避免决策者的道德风险，切实解决好两者的对接问题。
2、建立健全各项规章制度。在农业政策性银行目前的经营管理体制下，强有力的规章制度和规范的业务操作是控制内部道德风险的最有效手段。要按照《金融机构内部控制指导原则》的要求，建立覆盖所有业务品种和业务操作环节的规章制度。要全面建立内部授权制度，增加内部授权透明度；明确各授权岗位的业务操作程序；正确处理发展与规范的关系，坚持内控优先原则，发展必须在规范的范围内发展；严格内控标准，任何人、任何业务都必须处于内控制度的控制下，任何情况下不能出现例外。同时，要将对内控制度进行再监督的内部稽核制度作为内控体系的核心，提高内部稽核的独立性和稽核覆盖面，充分发挥其确保各项内控措施得到全面落实的关键性作用。要在稽核部门与业务管理部门之间建立起有效的信息流动渠道，并严格稽核整改要求，以提高稽核工作的效果。通过以上方式充分发挥内部稽核在控制内部道德风险方面的重要作用。
3、完善公平激励机制。要运用公平激励手段，努力做到满足激励对象的公平意识和公平要求，积极减少和消除不公平现象，但正确的作法不是搞绝对平均主义，而是领导者要做到公平处事、公平待人，不搞好恶论人，亲者厚、疏者薄。如对激励对象的分配、晋级、奖励、使用等方面，要力争做到公正合理，人人心情舒畅。一是优化员工配置。随着业务范围的扩大和银行科技含量的不断提高，对员工的新知识、新技能提出了越来越高的要求。为此，可以通过内部退养的办法腾出部分岗位，由从社会上公开招聘的“三高”（学历高、素质高、技能高）的年轻人来充实，全面提高银行员工的综合素质。二是实行岗位轮换。在不影响业务正常进行的前提下，对员工进行定期不定期的岗位轮换。这样做一方面可以提高员工的综合素质，另一方面也可以及时发现和化解各种经营风险和道德风险。三是建立员工等级制度。每个员工在入行之初都根据其学历、职称、工龄等情况合理确定基础等级，此后根据其实际贡献定期调整，使员工工作起来有目标、有干劲、有压力、有动力、有活力，推进各项工作的长期可持续发展。四是实行末位淘汰制。对于在业绩考评中居于末位的员工，应区别情况分别给以降低或冻结员工等级、换岗调整、重新培训、行内待业甚至辞退等处罚。
4、下达合理的考核指标。考核指标的制订要全面考虑是否符合实际，否则可能对管理层和操作层传达错误信息，以增加风险为代价，甚至在一定程度上破坏内控环境，直接引起内部道德风险的增加。要减少考核指标制订过程中的主观性，在充分考虑实际情况的基础上建立起以封闭管理为基础、风险管理为核心的考核指标，实现社会效益和自身效益的可持续发展。
五、结论
综上所述，我国农业政策性银行道德风险的表现形式错综复杂，既有地方政府和开户企业两个层次的外部道德风险，又有政策执行、经营管理和操作实施三个层面的内部道德风险，同时农业政策性银行的经营特点决定了其道德风险必然性、复杂性、后发性、长期性、艰巨性的特征。究根寻源，政府诚信的缺失、信息反馈的滞后、内控机制的失灵以及激励环境的失衡等多重因素滋长了农业政策性银行的道德风险，因而必须在制度设计和安排上增加信息的透明度，通过对外明确政策性银行的法律地位、将政府的权力运行纳入法制轨道、建立失信惩戒机制和守信增益机制等重构政府诚信，对内建立现代企业制度、健全各项规章制度、完善公平激励机制、下达合理考核指标等营造公平环境，从而达到控制农业政策性银行道德风险的目的。(读者来稿) |
