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经济信用机制的缺失与建立
吴学军
朱文兴
摘 要：信用机制是社会化信用管理体系的运行机制，完善的信用机制对于规范市场经济秩序，提高经济运行效率发挥着重要作用；制约信用机制形成的因素是多方面的，主要源于转轨时期恶化的信用环境和信用制度本身；建立信用机制必须优化社会信用环境，在信用行业、机构和信用主体之间形成完备的信用管理、评价、交易和奖惩机制，核心是要形成市场主体的失信成本大于失信收益的制约机制。
关键词：信用机制
失信成本
信用环境
作者简介:
吴学军，男，济南市行政学院副主任、副教授；朱文兴，男，济南行政学院院长、教授；
Looking into the problem of
the credit mechanism in the transformation period
Abstract: Credit mechanism is a running of socialization credit
management system，perfect
credit mechanism can criterion market economy order，promote
economy efficiency. There are various factors to restrict credit mechanism，mostly
including credit circumstance and credit system in the transformation
period. It is necessary to optimize society credit circumstance for
establishing Credit mechanism，which will come
into being self-contained credit management，credit
evaluate，credit business，credit
rewards and punishment. The core is that must be establish a restricting
mechanism which will increase the cost of break- credit，decrease
income of break-credit.
Key words: Credit mechanism，break-
credit cost，credit
circumstance
在我国进入“十五”计划发展的重要时期和加入WTO的背景下，社会信用体系发育程度低和普遍的信用失衡问题凸显出来，成为制约经济持续健康发展和完善社会主义市场经济体制的突出问题之一。要实现市场经济的健康、有序和高效运行，必须建立与现代市场经济相适应的信用机制，在全社会形成维护诚信的有效激励和约束机制。
一、信用机制的含义、运行与功能
（一）信用机制的含义
信用机制是社会化信用管理体系的运行机制，是由信用运行、信用经营、信用立法、信用执法和信用教育等子体系共同构成彼此交织的运行机制。信用机制从运行意义上包括两大机制：即信用市场运行机制和信用管理机制，其中信用市场运行机制包括信用征信机制、信用评估机制、信用交易机制和信用奖惩机制，信用管理机制包括宏观管理机制和微观管理机制。从广义上讲，信用机制实际上是一种社会机制，它把各种与信用相关的社会力量和制度有机地组合起来，共同促进信用的完善和发展，制约和惩罚失信行为，从而保障社会秩序和市场经济正常地运行和发展。
（二）信用机制的运行
在现代市场经济中，信用机制正常运行的前提是：普遍具有良好的全民信用教育和信用意识，具有完善的管理信用立法和失信约束惩罚机制，有发达的商业化、社会化运作的信用中介服务机构，有信用管理行业的自律组织。
信用机制的运行首先是基于信用的市场运行。具体来说，以征信机构(包括资信公司、银行、工商、税务、法院、质检、海关、担保公司、保险公司等)为主体，客观、公正地收集、记录、制作、保存自然人、法人的信用资料，将市场主体的社会信息资源、金融资源、纳税资源、司法资源等分散在各个部门的信息集中起来，形成统一的信用档案，对市场主体的信用状况做出整体评价，并充分利用计算机网络等先进技术和现代化工具建立起个人、企业和各类经济组织的征信体系；成立由银行、合作金融机构以及工商、质量技术监督、审计等部门共同参加的区域性信用等级评审机构，建立一个统一的信用评价指标体系和评审办法；形成个人、企业信用档案信息查询系统，要有公开、有效的信息传递机制，包括建立信息披露制度、交换制度等，建立信用信息共享机制，使征信企业和信用中介机构(咨询调查公司、担保公司)等公平、合理采集和使用信用信息，并为全社会提供征信服务；建立起守信收益高、失信成本高的信用奖惩机制，对各类市场主体进行激励和监督；发挥中介组织作用，构建中介组织的自律性机制和监管体系，从重从严惩处中介组织的非诚信行为，使其真正成为“诚信”的重要载体。
信用机制的运行依存于市场经济，但独立发挥其作用。市场经济是信用经济，一方面说明市场经济的正常运行离不开市场主体的诚信，市场交易靠诚信来维护；另一方面说明诚信是市场经济的产物，信用机制的运行依存于市场经济。完整的诚信理念就是在市场经济运行过程中所形成的，包括以契约为基础的诚信、信息非对称条件下的诚信和完全考虑其它市场主体利益的诚信。市场经济的运行要充分发挥其配置资源的作用，依赖于公平、公正和平等的市场交易，依赖于交易双方所提供和掌握的信息相对充分，但这都以诚信为基础。从这种意义上说，诚信是市场经济条件下的一种资源，这种资源利用的充分与否，直接影响着其他资源的配置，从而影响着市场经济的运行效率。
（三）信用机制的功能
建立信用机制，其意义在于通过对信用的调查与评估，赋予信用资源一定的价值，让其在不超过自身信用价值的前提下自由变现使用，并通过具有法律强制性的外部约束力来规范信用活动及当事人的信用行为，引导市场主体内在心态的变革和守约意识的提高，从而形成良好的社会信用环境和市场经济运行秩序，提高经济运行效率。健全的信用机制对扩大市场规模和金融规模、减少流通成本、扩大就业、信息开放化、规范市场经济秩序等诸多方面都有巨大而深远的作用。
首先，信用机制具有促进市场经济繁荣与发展，制约和惩罚失信行为的功能。对于消费者来说，完善的信用具有提高生活水平、处理紧急事件和提供方便性的作用。对于商业企业来说，完善的信用可以发挥扩大市场、获得存货和各种供给以及得到短期融资的作用。对于政府进行的整个宏观经济管理来说，信用如同整个宏观经济的润滑剂，帮助货币和生产要素在经济体系内流动。与此同时，通过信贷价格，即利率的变化，也可以实现政府对宏观经济的调节。
其次，信用机制具有规范市场经济秩序的作用。根据西方国家一百多年来建立国家信用体系的经验，只有把信用作为商品，运用市场手段，并结合信用管理法律规范，才不失为解决市场经济秩序混乱问题、信誉失范现象的好方法。通过建立完善的信用机制，使信用成为一种强烈的市场需求，让其在交易中产生质和量的要求，就能最大限度减少失信和欺诈行为。建立信用机制，可以加快建立和完善信用管理立法的速度，从近期来看可起到拉动需求、刺激经济增长的作用，从长远考虑，它可起到规范市场经济秩序，净化经营环境的作用。
再次，完善的信用机制可以提高政府的工作效率。信用机制的建立与完善可以最大限度地减少政府各部门管理社会的成本，提高工作效率，科学地参与市场经济管理。目前，许多有价值、有关联的信息，在政府各部门人为相互割裂的职能活动中被忽视而不能有效地、综合地利用。如果各部门达到资源共享，社会上一些专业的信用管理中介机构对各种信息进行专业分析、专业管理，使其有机结合，综合开发利用，就会极大地提高这些信息资源的使用价值，通过信用交易再提供给有关部门和需要使用信用产品的人，就会使政府各部门的工作效率大大提高。
二、制约信用机制形成的因素
现代市场经济中信用机制的建立，核心是要形成市场主体的失信成本大于失信收益的制约机制。因为失信行为的发生决定于其带来的收益和失信成本的大小。失信成本是指失信者因失信行为而付出的代价，主要包括道德成本、经济成本和法律成本。失信成本的高低与各国的文化传统、政治经济体制构成、经济发展水平、法制建设、信用制度等密切相关。因此目前制约信用机制形成的因素是多方面的。
(一)
道德规范的约束力弱化，失信的道德成本大大下降，制约了信用机制的形成。由于中国近代市场经济发育不充分，信用经济发育较晚，市场信用交易不发达，建国后又长期处在计划经济体制之下，真正的社会信用意识和观念十分淡薄，无论是企业还是消费者个人，都普遍缺乏现代市场经济条件下的信用意识和信用道德观念的培养，忽视信用资源的利用，没有形成良好的社会信用风气。在社会转型期，受各种价值观激烈碰撞的影响，尤其是传统道德评价、控制机制乏力，一些人的价值取向紊乱，道德规范失控。加上某些社会不良风气的影响，人们对一些失信现象习以为常，信用的失衡就成为社会普遍的现象，在社会上没有树立起以讲信用为荣，不讲信用为耻的信用道德评价和约束机制，道德对失信行为的约束作用明显弱化。
（二）失信得不到应有的法律制裁，失信的法律成本偏低，制约了信用机制的形成。法律作为市场经济运行规则的最高维护者，直接规范了社会中每一个行为主体的具体行为，具有较强的权威性和约束力。信用建立在法制的基础之上，需要法律制度作保障。我国在加强法制建设方面已经做了大量的工作，但从总体上看，法律在信用经济的运行方面还没有起到强有力的保障作用。在立法方面，我国的《民法通则》、《合同法》和《反不正当竞争法》中虽然都有诚实守信的法律原则，《刑法》中也有对诈骗等犯罪行为处以刑罚的规定，但这些仍不足以对社会的各种失信行为形成强有力的法律规范和约束，针对信用方面的立法仍然滞后。同时，有法不依和执法不严的问题也相当严重，在一些失信和诈骗案件的审理中，还存在严重的地方保护主义倾向。某些基层执法部门受当地企业与政府的影响，在司法过程中有意偏袒本地企业而损害债权人利益，致使社会上缺乏严格而规范的失信惩罚机制。
（三）体制改革滞后，失信的经济成本太低，制约了信用机制的形成。
在市场经济充分发展阶段，企业规模巨大、知名度高，一旦在信用方面出现问题，将得到市场严厉的惩罚，甚至导致破产，因此企业对信用非常重视。而当前，社会主义市场经济体制的基本框架刚刚建立起来，市场经济体制与运行机制的完善还需假以时日，特别是产权制度改革是一个复杂的系统工程，这就不可避免地造成了产权界限不清晰的状况，产权模糊导致了收益不清，经济主体不必为自己的行为负责，也不能从经营活动的信誉中获利。既然维信产生的收益或失信支付的成本与行为者缺乏直接的联系，人们自然就没有必要讲信誉了。就国有企业而言，由于经营机制改革没有完全到位，还没有建立起真正的现代企业制度，企业内部普遍缺乏信用管理制度，很少有企业设立专门进行内部信用管理的部门、机构或人员。因此，因授信不当导致合约不能履行以及受信企业对履约计划缺乏管理而违约的现象频繁发生，因对合作客户的信用状况缺乏了解也使许多企业受骗上当，导致经济纠纷大量出现。
(四)
信用中介服务的市场化程度很低，直接影响了信用机制的运行。在具有完善的信用机制的国家，信用中介服务行业的市场化、社会化程度相当高，征信业十分发达。信用中介机构在国家法律法规和政府监督范围内，通过资信调查、授信评级、保理和商账追收等活动，对商业活动中各种客户所面临的信用风险提供商业化和社会化的规范管理服务，使征信服务与国家法律和政府监督的作用有机地结合起来，在全国范围内形成有效的信用信息沟通渠道和合理的失信约束惩罚机制，从而达到规范市场信用秩序、净化市场环境和减少犯罪的目的。
但是，目前我国信用中介服务市场还存在严重的不足：一方面信用服务行业的社会需求不足，社会和企业对信用产品的需求还十分有限，企业普遍缺乏使用信用产品的意识；社会其他主体在经济交往中未能利用信用产品来保护自己的利益；国家有关部门对信用的需求不够，很多政府债券和企业债券在向公众公开发行时政府并不要求由公正的信用评级机构进行评级。另一方面，从信用服务的供给来看，国内有实力提供高质量信用产品的机构或企业还很少。同时，我国整个信用中介服务行业缺少健康发展的市场环境，社会相关的信用数据的开放程度很低，很多涉及企业的信用数据和资料服务企业无法得到，从而无法依靠商业化、社会化、具有客观公正性、独立性的信用调查、征信、资信评估和信用专业服务等方式，提高社会信用信息的对称程度，导致了失信现象愈演愈烈。
(四)
信用数据的市场开放度低，缺乏企业和个人信息的正常获取和检索途径，也直接影响了信用机制的运行。在征信发达国家，企业和消费者个人信用信息数据的开放和市场化运作是信用机制运行的重要环节，许多国家通过相应的法律或法规对信用数据的开放做出明确规定。一般来说，采集和共享的信息包括银行内的借贷信息和政府有关机构的公开记录等，征信服务机构可以通过公开和正常的渠道取得和检索法律规定可以公开的信息。但我国在征信数据的开放与使用等方面没有明确的法律规定，政府部门和一些专业机构掌握的可以公开的企业信息没有开放，如公安、工商、人事、税务、统计等部门所掌管的大量的企业信息资源很多没有公开，增加了征信和企业信息获取的难度。在现代市场经济中，功能完善的信用数据库成为信用机制运行必备的基础设施，各国的征信中介机构一般都建有自己的信用数据库，记录企业或个人的相关信用信息。美国的邓白氏公司所建数据库，涵盖了超过全球5700万家企业的信息。目前我国的信用中介机构有些没有自己的信用资料数据库，建有数据库的规模也普遍偏小，信用信息不完整，在这种情况下，无法对企业的信用做出公正、客观、真实的评估。
三、建立信用机制的思路与途径
（一）优化社会信用环境，提高市场主体的失信成本，是建立信用机制的前提。为此，就必须加快经济体制改革步伐，完善产权制度；营造良好的法律环境，加大执法力度，从司法上提高失信行为的法律成本；建立一套完备的道德评价标准、评价规范和机制，强化舆论监督，提高失信行为的道德成本。
1、理顺政府职能，完善市场经济体制。由现行管理体制决定，目前我国有关信用的基本资料都分散在个别部门之中，这就有必要设立专门机构负责信用制度建设工作的统一组织与推动。政府是有序市场经济的设计者、缔造者和维护者，因此政府应高度重视信用建设并在其过程中发挥主导作用。中央政府要率先垂范，深化经济体制改革，理顺政府职能，塑造合格独立的信用主体，使得个人、企业、银行都能以独立信用主体的身份进行平等、规范的信用活动；地方政府要为个人信用制度的建立与完善提供保证与服务，理顺各方面关系，完成好相关配套工作的组织实施任务。信用制度的建立主要依靠市场经济的力量来完成，政府的作用也只有与市场的作用结合起来才能使这项事业发展起来。单凭政府的号召，而没有市场的支持，信用机制是不可能建立起来的。政府应制定关于信用的国际化标准。在政府职能部门，如公安、工商、人事、税务、统计、质检等部门发挥监管作用的同时，注重调动行业协会等民间信用专业机构的积极性，促使其加强对本行业的自律管理。
2、建立完善的法律体系，这是信用机制运行的基础和内在要求。建立市场经济的信用机制客观上需要有一个强有力的法律支持体系和科学的政府管理体系。参照西方发达国家经验，建设社会信用机制首先要立法先行，加以规范。当立法条件尚未成熟时，也必须出台相关的法规或部门规章，对市场进行信用规范。立法包括多个方面，譬如包括银行方面的立法，非银行方面的立法，规范商业信用和消费者信用行为的立法，规范商业授信行为的立法，规范信用专门服务行业行为的立法，等等。如修订《破产法》、《商业银行法》和《反不正当竞争法》，制定相应的实施细则，考虑制定一项专门的信贷资产保全法律，制定《公平使用信息法》等，同时要加强贷款抵（质）押变现市场及相关法规建设，司法部门要依法办案，加大执行力度，营造良好的市场和法律环境，以确保信用经济活动的顺利开展，最大限度地减小金融机构的经营风险，创造一个信息开放和公平的环境。尤其应强调的是要建立和完善法律意义上的失信惩罚机制，明确在市场经济中，失信的法律边界是什么，失信到什么程度将给予何种制裁。通过这种失信惩罚机制的设立，做到“闯红灯者受罚”，加大企业或个人失信的成本，迫使其行为趋向守信，让守信成为守信者的通行证。
3、加强公民道德修养，营造诚信的社会基础。信用机制的建立需要有一个良好的社会环境，关键就是要加强公民的道德修养和公民的道德建设。为此，首先通过多种方式强化市场主体的信用观念和信用意识。社会信用体系建立固然需要法律体系的支持，但是，信用的基础在很大程度上是基于社会的信任和诚信的道德理念来维系，讲信用实际上是一种社会的公德。在市场经济环境下，市场主体的行为准则首先应是讲信用，无论是个人或法人主体，都应树立守信的公众形象，信用度高是一种财富。在全社会应形成这样的共识和理念。其次，要宣传信用理念，建立社会主义市场经济道德标准。市场经济必须是信用经济这一理念，应该成为全国上下的共识。通过宣传教育，在全社会形成“守信光荣、失信可耻”的道德氛围和讲信用的良好风气，培育“信用至上”的全民意识和社会道德标准。
（二）建立信用机制应从宏观和微观两个层面入手。在宏观层面上，以政府为主导，宏观信用管理制度、信用评估制度、信用交易机制和信用奖惩制度，培育信用中介机构，在信用行业、机构和信用主体之间形成完备的信用管理、评价、交易和奖惩机制；在微观层面上，根据各自不同的特点和要求，分别建立和完善个人信用管理制度、经济组织信用管理制度和政府信用管理制度，从制度上堵塞失信行为的产生。目前应特别注重从以下环节建立信用机制。
1、建立覆盖全社会的信用查询网络系统，构筑诚信的技术基础。信用信息的完整性直接决定着信用的有效性。信用信息是信用体系的基础，缺乏完整的信用记录，是不可能建立起科学的信用体系。现在信用信息把持在各个部门，相互封闭，严重阻碍信用机制的建立。改革开放把传统的单位人变成社会人和市场人，因此传统的封闭的档案管理制度也必须进行改革，使之按照市场化的方式进行运作，并成为一种重要的信用资源。信用机制的建设必须要有高效的电子信息传递网络作为硬件支持，可以利用先进的电脑系统和信息技术，实现各信用提供机构和部门联网，建立统一的客户信息数据库，同时接收信息中介机构通过网络传送的信用信息，最终建立信息的双向流通体系。另外，依靠科技防伪是建立信用机制的重要途径。为此，要加强防伪科技研究，培养防伪鉴伪的专业人才；加快防伪技术的产业化进程，形成适应市场经济要求的防伪产业链，使防伪产业成为一个新的经济增长点；要增强企业的防伪意识，企业要舍得花本钱推广和使用防伪技术，把维护企业的声誉和知识产权放到竞争的突出地位。
2、建立信用数据库，形成规范的信用共享机制。各国的经验表明，征信数据的采集和使用首先是一个法律问题。我国在征信数据的开放与使用等方面尚无明确的法律规定，一方面是数据开放程度低，许多信息相对封闭和分散于各个部门和机构中，使信用信息缺乏透明度；另一方面，在涉及到消费者个人信息的采集和共享方面也没有相关的法律约束。根据一些国家的经验，对消费者个人信用信息的采集和公布应采取相对审慎的原则。因此建议这两个方面的立法都应尽快提上议程。同时，由于功能完善的信用数据库是建立社会信用体系必备的基础设施，目前建议一方面要鼓励信用中介机构注重自身信用数据库建设，另一方面政府有关部门要建立行业或部门的数据库，待条件成熟时，可将自建数据库中的部分内容提供给信用中介机构或与信用中介机构共享，为我国信用行业的发展提供支持。
3、建立起公平合理的信用评级机制。资信评级机制是信用机制的重要构成内容，必须在借鉴国际经验的基础上，有意识地进行培育、指导和监管，促进评级业规范发展，对资信评级机构进行认可和监管，主动将其纳入到我国市场经济发展的过程中。中国评级事业要得到发展，一要采取得力措施引进国际先进评级技术和优秀人才，提升评级活动的整体技术水平。二要大力开展评级技术基础研究，并结合中国经济和社会发展的具体情况，完善评级技术体系。三要加强评级文化的宣传，传播信用理念，提高全民族的信用意识。四要逐步完善评级公司的法人治理机构，保证评级公司独立、客观、公正地开展评级活动。要对评级业进行严格监管，可以采取如下两种措施：一是及时公布评级机构评出的信用等级的违约率统计，对不重视评级质量的评级机构的及时取消其认可资格。二是可考虑要求每家被评对象接受两家评级机构的评级，这样可以增加对评级机构的约束。
4、建立起规范的信用中介机构。在国际上，信用中介机构（以信用信息局为例）的建立主要有两种模式：一种是由私人部门发起设立，一种是作为中央银行的一个部门建立。目前我国的信用中介机构都是采取公司制的市场运营方式，但由于还处于发展的初级阶段，市场需求不足，业务量相对较少，特别是政府对信用信息的利用程度低。由于竞争激烈，从制度上保障信用中介机构能够客观、公正、独立地运营也是亟待解决的问题。就信用中介机构的管理来看，根据我国行业发展现状和别国的经验，对于企业征信咨询类机构可以采取通过竞争的方式，使其业务逐步向有规模、有影响的征信公司集中；但是对于资信评级机构和个人信用信息征询机构，建议通过比较明确的进入退出机制的办法加以规范。
5、建立起政府的信用监督和管理体系。
政府应积极建立失信约束和惩罚机制并监督信用行业的规范发展，而不参与主办信用管理服务机构，否则就失去了信用管理服务的中立、公正性质。政府有必要大力扶植和监督信用中介服务行业的发展，积极推动这方面的立法，并保证政府各部门的公共信息向社会开放，让大家平等地取得和使用，同时监督市场经济主体间依法公平、公正地披露信息和取得使用信息的义务和权利得以实现，保护公平竞争。对与信用活动相关的注册会计师、审计师和律师等专业服务领域的人员也必须加强监督管理。我国信用行业的发展只有十几年的历史，由于相关的法律法规缺乏，因此，在加快立法进程的同时，还需要政府对该行业进行相应的管理和监督。同时，政府必须有效地解决信用执法过程中的地方保护主义的问题，维护市场执法的公正性。（《国家行政学院学报》2003年第4期）
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