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从中国银联系统中断看金融支付安全
王 琛
４月２０日，中国银联系统由于通信网络和主机出现故障，造成跨行交易中断八小时之久。事件过去了一个多月，但它暴露出的问题却值得深入分析和总结。银行卡在新一代消费者中越来越普及，银行卡支付的规模也将越来越大，未来一旦再发生类似系统风险，其后果就更加严重。
根据系统专家的分析，问题不大可能出在硬件或网络连接上，因为银行卡组织一般均设置双主机，因此，很可能是软件系统的问题。果真如此，就说明管理上存在问题。比如更换系统前是否进行过测试？测试系统与运营系统是否分离？测试前是否进行备份？而且系统中断竟然长达八小时，说明其危机管理意识和能力存在明显漏洞。
至２００５年底，我国已有发卡机构１７５家，发卡９．６亿张，特约商户３９万家，ＰＯＳ机具６１万台，ＡＴＭ终端８万台，全年交易金额４７万亿元，其中消费交易额９６００亿元。而且中国银联通过整合银行卡的数据资源，独家从事银行卡跨行数据的交换，实现了银行卡的联网通用。因此，银行卡的支付安全及其相关的产业安全就完全取决于中国银联的安全运营。
银行卡产业的结构与金融安全
与一般的产品不同，银行卡产业是双市场网络产业，银行卡组织如中国银联，处于该产业的核心。银行卡产品在该组织提供的平台上，由发卡行和收单行共同提供，由消费者和商户共同消费，从而构成了一个复杂的系统。
银行卡组织分为开放型与封闭型两类。封闭型银行卡组织既是发卡银行又是收单银行，如美国的运通卡Ａｍｅｒｉｃａｎ ｅｘｐｒｅｓｓ、大莱卡（Ｄｉｎｅｒｓ
Ｃｌｕｂ）、发现卡（Ｄｉｓｃｏｖｅｒ）、日本的ＪＣＢ等。而在开放型银行卡组织中，发卡银行和收单银行分别由不同的银行独立承担，如维萨卡ＶＩＳＡ、万事达卡ＭａｓｔｅｒＣａｒｄ和我国银联卡。开放型银行卡组织还是银行卡网络规则的制定者。
当前，中国银联作为惟一的开放型银行卡组织，通过“建立和运营全国银行卡跨行信息交换网络，实现银行卡全国范围内的联网通用”，起到支付清算中心的作用。从市场结构来看，由于市场只有一个卖家，这一市场不可避免地就具有独家垄断特点。因此，为了防止银行在信用卡运营过程中积累过大风险，相关监管机构需要管制银行卡组织的过分垄断。
银行卡组织垄断弊大于利
国外对银行卡组织结构和管制的研究表明，只允许一家银行卡组织的存在不是最有效率的。而且，银行卡组织间的竞争对降低商户扣费、促进银行卡服务质量和提高系统安全性有促进作用。
围绕银行卡组织的垄断与管制，Ｈａｕｓｍａｎ、Ｌｅｏｎａｒｄ和Ｔｉｒｏｌｅ研究了维萨和万事达双重会员身份对银行卡组织竞争的影响。他们认为，由于成员银行可以将业务从一个银行卡组织转移到另一个，成员银行的这种能力可以鼓励银行卡组织的创新，并减少研发委托—代理问题。
其次，针对银行卡组织的交换费问题，Ｒｏｃｈｅｔ、Ｔｉｒｏｌｅ、Ｇｕｔｈｒｉｅ、Ｗｒｉｇｈｔ、Ｃｈａｋｒａｖｏｒｔｉ和Ｒｏｓｏｎ的研究表明，如果消费者仅持有一种卡，那么银行卡组织之间的竞争将导致交换费的提高，持卡人的卡费降低；若持有多种卡，那么特约商户就可能拒绝接受交换费较高的银行卡，竞争必然导致支付工具的多样化、卡费和交换费的降低，从而提高商户和消费者的收益。
２００３、２００４年，上海、成都、深圳等城市发生了商家因为银行卡刷卡扣费率太高而集体拒绝银行卡消费的“银商之争”，其经济实质是垄断与反垄断。但是，在“维护国家金融安全”的名义下，拒绝讨论开放境外银行卡组织，中国银联固化了它与会员银行的利益关系，在与商户的博弈中形成利益共同体；另一方面，又与会员银行之间产生利益博弈，造成会员银行的不满。商户拒绝银行卡支付是在与银行及银行卡组织的博弈中被迫做出的双输选择。
垄断行为影响银行卡市场效率
在银行卡产业发展初期，国内８０多家金融机构２００２年共同发起成立中国银联，在银行卡市场发展水平较低的发展初期对推动产业发展和整合起了重要作用。
然而，产业发展初期的保护政策不应成为长期化的政策。在市场竞争中形成的一家供给商对市场的独占称为自然垄断。自然垄断一旦形成，由于独占而形成的定价优势，别的进入者再进入这类门槛较高的行当，就比较困难。但自然垄断并不因此就能够绝对排斥市场竞争。在自然垄断下，如果市场垄断者通过减少供给量来提高价格、获得垄断利润的原则来行为，那就不是补贴了潜在的进入者，而是会补贴独家经营权的其他竞标者。只有加入“非自然”的因素，垄断才能绝对排斥市场竞争。运用行政权力授予供应者独家经营一种产品或服务的权利，而将其他供应商排除在外，形成所谓行政性垄断。
目前，有人认为“银行卡产业具有自然垄断产业的特征”，“中国银行卡产业的规模远低于美国”，“人均持卡数、持卡消费比例也远低于美国，因此，打破垄断，引人竞争，不但不能提高银行卡产业效率，反而会造成重复建设。”
事实上，美国的银行卡市场中，不但拥有维萨和万事达这两家开放型银行卡组织，也有运通卡等封闭型银行卡组织。由于存在几个银行卡组织，消费者为了能在不同的银行卡组织的特约商户处刷卡消费，就需持有几张卡。同时，也可防止因为一家银行卡组织中断而陷入被动。而美国持卡消费率高的原因也正是因为多家银行卡组织开展竞争，提供便利的结果。
银行卡产业作为双市场网络产业，其特征决定了价值需具备一定规模以后才能显现出来。非排他性和联网通用性是促进其发展的重要行业标准。我国屡次发生的“银商之争”，是蚕食了商家利润，缺乏对商家用卡结算的激励机制，导致商家用卡积极性下降。因此，提高银行卡支付的关键在于促进各方利益结构的合理化，改善银行卡的使用环境。
而且判断引入竞争打破垄断与重复建设的关系，应比较垄断成本与重复建设的成本。垄断与低效率导致市场需求下降，但如果消除垄断，能够提高金融效率，改进服务水准，促进市场需求扩张和市场规模的扩大，提升福利水平，那就另当别论了。还应指出的是，如果新进入的竞争者是产权清晰、治理规范的投资主体，那么其投资行为将遵循未来收益与成本的核算进行，并形成良好的预算约束。因此，不必忧虑竞争会造成损失，其在投资决策上比外人拥有更全面的信息。
此外，单独依靠政府对垄断组织的管制效果也值得怀疑，因为行政性垄断与自然垄断对效率的影响差别很大。因此，对具有“双边市场”特征的银行卡产业进行政府规制，不能简单地用传统“单边市场”的政府规制理论解释，否则将导致错误的结论和公共政策。
中国银联作为银行卡产业中惟一提供全国跨行信息交换的银行卡组织机构，在银行卡发展的初期，有一定的必然性。但随着产业规模的扩大、技术的进步，该产业逐步成为各方利益博弈的重点。如果仍以自然垄断特征为借口而阻止竞争者进入，巧立名目，随意提高各种服务收费，甚至将中国银联的标准作为所谓国家标准，以维护其行政垄断地位，就将损害银行卡产业的整体发展，影响银行卡产品服务质量的改善和服务收费的降低，损害全社会的福利水平。
防范银行卡产业风险的政策建议
对于金融风险可能过度集中于独家的银行卡组织的问题，可在两方面加以完善。一，应从立法和政策管理上为封闭型银行卡组织提供可能，即允许具备一定资质的银行或企业既从事收单业务，又从事银行卡数据交换业务。二，应改变国内银行卡组织与主管部门之间过分密切的体制联系，引入竞争因素，促进银行卡使用环境改善，在多种结算工具和支付网络的基础上，有条件地引进境外战略投资者，设立第二家全国性的银行卡组织，既提高市场的有效竞争，又避免中国银联此前全面瘫痪的系统性风险。最后，对于银行卡等各类支付清算组织利用技术优势谋取垄断优势的行为都应及时制定规则，加以限制。
监管当局也应吸取教训，要求银行卡组织在更换系统前向监管部门报告备案，并提供多种软件备份，防范风险；实行测试系统与主机系统的分离；在更换系统前进行测试和演练；在不同地区建立多个运营系统。同时，监管部门还应建立风险预防、紧急事态处置机制，制定银行卡组织等电子支付运营系统的监管标准，制定运营系统的技术与管理人员的任职资格及考核标准，乃至寻求独立第三方的协助等等。(《中国经济时报》) |
