|
发展农村金融支持的国际借鉴
中国人民大学 曾新胜
农业、农村和农民问题是制约我国发展的根本问题。由于这一问题的严重性和重要性，党中央把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。而农业的增长、农村的稳定和发展以及农民的收入增长离不开金融支持。实际上，“三农”问题的日益严重，其核心原因就是农村金融支持的严重不足。因此从国际化视野来考察世界各国对农村经济发展的金融支持，将对构建有中国特色的农村经济发展的金融支持体系提供借鉴和启示。
一、世界各国农村经济发展的金融支持体系
世界各国对农村经济的金融支持体系大体都由政策性金融、合作金融以及商业性金融构成。以美国为例，美国是世界上农业最发达的国家，构建农村金融体系的基本原则是为农业和农村发展提供资金支持。经过多年的发展，美国农村从整体上形成了多层次、全方位的金融体系。通过政府补贴、发展农村金融机构、增加农业贷款和农业生产社会化等各种渠道，为农村融通资金，满足农业和农村发展以及农民所需的各种资金，为农业现代化提供了资金保障。
（一）美国的政策性农村金融和农村合作金融体系
美国根据《农业信贷法》建立了一个分工合理、相互配合的政策性金融体系，这个体系由农民家庭局、农村电气化管理局、商品信贷公司和小企业管理局组成。美国政策性农村金融机构是由美国联邦政府主导创建的，专门针对本国农业发展和农村发展提供融资的机构。其主要功能是为农业生产和与农业生产有关的活动提供信贷资金和服务，并通过信贷活动调节农业生产规模和发展方向，贯彻实施农村金融政策，控制农业发展规模等。
1.以改善农民生活、改进农业生产为宗旨的农民家庭局。
农民家庭局的前身是农业重振管理局，该机构不以盈利为目的，旨在帮助贫困地区和低收入的农民解决资金短缺问题，其借款人主要是那些无法从商业银行和其他农业信贷机构获得贷款的农业从业人员。近年来，农民家庭局也成为美国政府贯彻实施农业政策的主要工具，资金运用主要是提供贷款和担保。
2.为改善农村公共设施和环境而设立的农村电气化管理局。
成立于1935年的农村电气化管理局是美国农业部下属机构，主要职责是对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款，从而提高农村电气化水平，资金运用以贷款和担保为主。
3.商品信贷公司。
1933年，美国政府建立商品信贷公司，主要是为了应对自然灾害和农业危机。商品信贷公司对农场因自然灾害造成的减产给予补贴，与农业生产保险相类似。其主要功能是管理实施价格和收入支持计划，进行价格支持，控制农业生产，避免农业的生产波动给农业生产者带来的影响，保护广大消费者的利益。其资金运用形式主要为提供贷款和支付补贴，其中主要包括农产品抵押贷款、仓储干燥和其他处理设备贷款、灾害补贴和差价补贴等。
4.小企业管理局。
小企业管理局专门为不能从其他正常渠道获得充足资金的小企业提供融资帮助。该局资金主要来源于国会拨款的周转基金和收回的贷款本息等，资金主要用于发放直接贷款、参与联合贷款、担保以及其他特殊信贷。小企业管理局对小农场的贷款是与农民家庭局分工协作的，如果小农场借款人经济状况不好且贷款额度小，则由农民家庭局提供资金支持，当小农场借款人经济地位得到改善后，其更多的贷款需求则由小企业管理局提供。
受益于美国高度发达的经济金融体系，美国农村也构建了比较完善的合作金融体系。最初的农村金融合作组织都是在政府领导并出资支持下建立起来的。随着国家资金的逐步退出，现在的农村合作金融已成为由农场主拥有的合作金融机构。目前，美国农村合作金融由联邦中期信用银行、合作银行、联邦土地银行及土地银行合作社三大系统组成，这三个农村合作金融机构都是在政府领导和出资扶持下，采用自上而下的方式建立起来的。其中联邦中期信用银行是美国最重要的农业信用合作系统，该系统是1923年由美国政府在12个信用区建立的12家联邦中期信用银行组成，主要解决农民中短期贷款难的问题。与之相对应的是联邦土地银行系统，该系统由12个农业信用区的联邦土地银行及其下属的合作社组成，该系统已经成为农场主长期贷款的主要提供者。联邦土地银行只办理长期不动产贷款，贷款对象主要是个体农场主，贷款期限为法定的五至四十年。合作银行系统则是美国专门为了给合作社添置设备、补充营运资金、购买商品等提供贷款而设立的。
（二）德国的政策性农村金融和农村合作金融体系
德国实行以综合银行为主体、特殊银行为补充的银行体系。综合银行是指能够从事存贷款、证券、保险等各类金融业务的全能性银行；特殊银行又称专业银行，是指专门从事某方面业务或专门为某行业服务的银行，业务范围较窄。综合银行由以下“三极模式”组成：第一极是私立性质的信贷银行组，包括大银行（德意志银行、德累斯顿银行、HVB银行、商业银行）、区域性银行、外国银行的分支机构。截至2004年底，共有252
家(不含分支行)，信贷资产规模为18190亿欧元，在农村信贷市场上的份额为13%左右。第二极是公共性质的储蓄银行组，分三个层次：第一层次是德国汇划总署，为储蓄银行领域的最高机构；第二层次是州立银行和汇划中心，共有12家；第三层次是储蓄银行，共有477
家( 不含分支机构)。截至2004
年底，其信贷资产规模为22840亿欧元，在农村信贷市场的份额为35%左右，是农村信贷的第二大供给者。第三极是合作银行组，也由三个层次构成，即德意志合作银行、区域性中心合作银行和信用合作社，共有1338家（不含分支机构），信贷资产为7390亿欧元，在农村信贷市场占44%的份额，是德国农村信贷的最大供给者。截至2004年底，特殊银行和其他金融机构的资产规模达17230亿欧元，参与农村信贷活动的主要有德国农业地产抵押银行(简称LR
银行)、垦殖与地产抵押银行(简称DSL银行)、德国复兴信贷银行(简称KFW银行，又称德国战后重建银行)等金融机构。这类机构多为再融资性质，一般不直接发放贷款，而是通过其他银行机构间接向农业企业提供长期贷款，虽然占农村信贷市场的份额只有8%左右，但地位特殊，对德国农业和农村经济的发展起到了不可替代的作用。
德国是欧洲农业信用合作的发源地，因此德国农村金融是以合作金融为主体。经过一个多世纪的发展，德国形成了极具特色的合作银行体系，它共分三个层次，各层机构都是独立的企业法人：第一层次为基层合作银行，全国共有2500家，直接从事信用合作业务；第二层次为三家地区性合作银行，即GZB银行、SGZ银行和WSZ银行；第三层次是全国合作金融组织的中央协调机关——德意志中央合作银行。具体而言，德国合作银行管理体制由以下几部分组成:一是自下而上逐级入股、自上而下服务的合作银行体系；二是依托联邦中央银行和行业审计的监管体制；三是信用合作与其他合作社相互融合的行业自律体系。
（三）小额信贷的发展
小额信贷是为贫困人口以及小型企业创业者提供的信贷服务。作为一种金融创新，它开辟了以市场经济方式减轻贫困的新渠道，促进了规范化金融体系的均衡发展。小额信贷产生于２０世纪六七十年代，最初是一种发展金融的模式，目的是消除贫困和发展农业生产。
20世纪八九十年代，小额信贷发展成为小额贷款的模式，目的仍然是消除农村的贫困。贷款的发放对象主要是女性，主要向非农的微型企业或自我雇佣者提供小额贷款。贷款的发放机构可以是政府机构、非政府组织、信用合作社以及非正规的社区团体。一般通过联合担保和强制储蓄的方式防御贷款风险。由于对分散小农的服务交易成本高，而且往往还需要进行相关的理财知识和各种技术培训，一般小额贷款的利率略高于商业银行的借款利率。
进入21世纪，各国纷纷对小额信贷机构进行改造，小额信贷向全面化的金融服务方向发展。新模式的小额信贷的服务对象仍然是低收入阶层，但覆盖了所有城市和农村的低收入阶层。很多国家开始尝试通过商业银行提供小额信贷。发展商业化小额信贷银行的模式一般有三种：一是由提供小额信贷的非政府组织升级为商业银行；二是由原有的商业银行向小额信贷服务扩展；三是新建专门的小额信贷商业银行。
1.孟加拉国的乡村银行
孟加拉国是小额信贷的发祥地。2006年诺贝尔和平奖获得者穆罕默德·尤努斯教授于1976年8月和他的学生在学校附近的一个小村做了个试验，利用他自己的财产担保说服当地的农业银行向贫困农户提供一些贷款，发现“给贫困农户提供贷款可以促进他们组织生产自救”，而且贷款的回收率也比较高。1983年，孟加拉国的中央银行与政府相关机构共同出资创立了孟加拉国的“乡村银行”，主要向农户发放小额信贷，被誉为世界规模最大、效益最好的扶贫模式。
最初的乡村银行完全是政府所有，银行的资金也主要来源于联合国发展金融组织、福特基金、挪威援助组织以及孟加拉国政府。20世纪90年代以后，乡村银行允许会员持有乡村银行股份，使得乡村银行目前股份的92%由借款人持有，而政府只持有8%的股份。而且乡村银行对低成本资金的依赖也逐渐降低，从商业资源中获得了越来越多的可借贷资金，实现了乡村银行的可持续发展。由于乡村银行还要提供很多非金融服务，要对员工和客户进行大量的培训，管理成本很高，所以一直没能摆脱对补贴的依赖。作为银行的运作还不能实现自我持续发展，但其在缓解贫困方面却是最成功的典范。
2.印度尼西亚的小额信贷体系
印度尼西亚的小额信贷业务可以追溯到印度尼西亚的人民银行（BRI）。20世纪70年代，为配合苏哈托政府鼓励粮食增产以及农户采纳新技术，BRI承担了国家发展金融的任务，主要对从事稻米等农作物生产的农户发放有政府补贴的小额贷款。但到20世纪80年代，农业技术革命获得成功的同时，农村信贷业务却失败了，陷入了经营危机。1983年，印尼开始金融改革，政府放松了金融管制，取消贷款补贴，BRI也引进了新的小额贷款管理办法。在1984年成立了乡村信贷部，作为BRI内部独立的盈利中心。此次改革后，BRI小额信贷系统3年即实现营业收支平衡，5年后开始盈利，并保持了较高的贷款回收率，成为印度尼西亚最大的小额信贷提供机构，也是目前世界上公认的提供小额信贷的成功案例。
在印度尼西亚，小额信贷服务体系除了BRI外，还有农村银行和其他的非银行机构提供的小额信贷服务，而且印尼的小额信贷法允许非银行和非合作化的小额信贷机构吸收有限规模的存款。人民银行乡村信贷部（BRI-UD）、农村银行（BPR）和村信用机构（BKD）所提供的农村金融服务占全部农村金融的90%。BPI-UD的服务对象主要是占农村人口60%的中小农户，它基本排除了10%的高收入农户和30%最穷的农户。农村银行（BPR）主要是私营的商业银行，其中最典型的是巴厘商业银行（BDB），其服务对象与BRI差不多。村信用机构是由村所有、自我经营生存的村民信用机构，主要服务于贫困线以下接近贫困线的个体农户。
二、我国农村经济发展的金融支持体系
（一）坚持合作金融为主体
上述比较具有代表性的国家农村金融体系的发展无一例外的是以合作金融模式为主体,其他金融模式为补充，既体现了农村金融制度变迁的轨迹,也体现了合作金融制度在农村的巨大比较优势。合作金融优势的体现必须以始终坚持合作制原则为基础，坚持“非盈利性、民主管理、一人一票”的制度，才能保证合作金融不走上政策化、商业化的歧途。除了德国的农村合作金融是从民间自发发展起来的以外，其他国家在合作金融发展的初期都对其进行了扶持。可以看出,农村自发合作金融由于受到资金和规范管理的重重约束，以及其他比较发达的金融形式的激烈竞争，因此发展步履维艰，国家要想发展农村合作金融就必须至少在发展初期对其进行扶持和规范。而且一国初期农业化比例越高，农业越落后，国家对农村合作金融机构的扶持力度就越大。
我国须用金融和经济的手段对合作金融进行扶持，避免重蹈合作金融政策化的覆辙。合作金融和政策性金融的本质区别不在于资金来源，而在于决策主体和决策方式的不同。国家可以给合作金融提供资金融通，而且可以给予优惠，但是不能干预合作金融组织内部的任何决策。国家可以在适当的时候退出在合作社组织的所有产权，并且培养合作社组织的行业协会。
为防范和化解金融风险，我国须建立合作金融外部保险机制。农村合作金融的合作者决策能力较弱，风险管理意识差，而且面对的是农业这样的高风险产业，以及亏损比较严重的乡镇企业，经营风险相当高。因此，必须借鉴日本等国的经验，设立农村信用保险制度、临时性资金调剂的相互援助制度，以及政府和信用合作组织共同出资的存款保险制度、农业灾害补偿制度和农业信用保证保险制度(贷款担保制度)等。
（二）立法要求和政策支持是金融支农的基本保障
金融支农必须充分发挥政府宏观调控的作用，引导商业银行发展农村金融服务业务。由于商业银行的逐利趋动，农村是商业银行不愿介入的领域。各国政府通过立法强制商业银行在农村设立营业网点，通过规定商业银行农业贷款的比例，以及发展农村金融服务业务的“领头银行”计划，扩大商业银行对农村金融服务的覆盖面。这与我国目前的情况形成了鲜明对照，如财政、金融等资源分割，分散使用，重点不突出，缺乏立法约束，农村金融服务以农村信用社为主，农业银行和其他商业银行纷纷撤出农村网点，农业发展银行功能定位单一等。印度等国家的农村金融服务立法时间早，立法内容详尽，标准和手段明确，为农村经济发展提供了良好保障。当前，在建设新农村的大背景下，我国政府应加大对农村金融服务的宏观调控力度，加快研究和制定符合我国实际的、加大农村金融投入的法律法规，引导商业银行扩大农村金融的服务领域。
（三）商业利益保证是商业银行支农的内在动因
金融支农必须充分运用经济手段，发挥政府政策激励作用，鼓励商业银行扩大农村金融服务市场。各国政府不仅从法律上重视农村金融服务，而且制定了许多积极的配套政策，引导商业银行扩大农村金融业务，有效地保证了商业银行在农村的信贷业务份额，鼓励农民积极利用商业银行的金融产品，活跃了农村金融市场。农业不仅是弱势产业，而且还是基础性的、对国计民生有重大影响的公益性产业。无论发达国家还是发展中国家，对农业都采取特殊的扶持政策。鉴于农村金融在促进农业和农村经济发展、提高农民收入方面的重要地位和特殊作用，政府应充分认识到农村金融在农村经济发展中的关键地位，以及其业务经营中的政策性成份，按照“多予、少取、放活”的原则，加大对农村金融机构的政策扶持力度，特别是对支持“三农”的风险予以合理补偿，通过担保和保险分散风险，引导银行回归农村、实现资金回流农村。
金融支农必须充分发挥大型国有商业银行管理水平高，资金实力强、技术力量雄厚的优势。印度最大的商业银行——印度国家银行在政府法规的要求下，出于自身商业利益驱动，同时作为国有银行的社会责任感使然，运用其网络、科技、创新和人才优势，降低农村金融服务成本，将农村金融市场作为战略目标去开拓，成为印度农村金融服务的主渠道。其2005—2006年度的农业贷款增长了40%，充分发挥了作为大银行的综合优势。在中央大力推进社会主义新农村建设，倡导工业反哺农业、城市反哺农村的大背景下，大型商业银行应借鉴印度做法，履行社会责任，回报农村，成为农村金融服务的中坚力量。
（四）宽松规范的监管环境是金融支农可持续发展的基本要求
金融支农必须进一步更新监管理念，实施发展、防险和创新并重的有效监管。各国金融监管当局为了发展农村金融服务，在综合运用大法、行政、经济手段实施约束、鼓励的同时，在金融监管方面也采取了诸多有利于各类金融机构在农村充分自由运作的优惠政策。有鉴于此，我国农村金融监管目前可在以下几个方面进行有益的探索：第一，在准入退出政策方面，降低准入门槛，健全和规范退出机制。取消金融机构在农村设立分支机构的营运资金拨付要求。允许商业银行和农村合作金融机构跨省设立农村分支机构，同时要求分支机构所在地的金融服务做到村村覆盖。本着少撤销、多兼并重组的原则，鼓励商业银行和农村合作金融机构兼并重组财务不可持续的农信社。第二，在业务发展及贷款政策方面，扩大小额贷款业务，适当调整贷款期限，根据各地农业生产周期和资金需求提供灵活多样的贷款，使农业贷款与农业生产周期相适应。
（五）政府推进金融支农工作必须基于市场化手段
政府对于各项金融支农工作必须发挥应有的作用，但应采取市场化机制，减少行政手段运用。虽然从各国农村金融体系来看，农村合作金融机构占有非常重要的地位，并在提供农村金融服务方面一直发挥着重要作用，但同其他银行业金融机构相比，大多数农村合作金融机构资产质量较差，历史包袱沉重，经营存在一定困难，支农服务能力未能充分发挥。造成这种情况的主要原因是其管理体制与监管体制不顺。为加强金融支农力度，应按照市场化方向进一步改革完善农村信用社管理体制，逐步解决政企不分问题，逐步弱化直至取消省级政府对农信社的管理责任，使之走向市场化轨道。将股份制作为农村信用社改革的主导方向，并兼顾各地实际情况，发展多元化、多样化、适合“三农”需要的农村金融机构和安排。(《国际经济合作》2007年第5期) |
