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农村金融目录·中国金融家首页 2007年02月28日星期三

从需求的角度看西部欠发达地区农村金融改革

中国人民银行兰州中心支行副行长张志峰

　　西部欠发达地区农村金融需求及特点

　　西部欠发达地区农村金融需求，是以典型的小农经济为基础的，传统、分散、低效的天然属性自然会反映到其所产生的金融需求上，呈现出与城市及其他农村地区金融需求截然不同的特点。首先，西部欠发达地区农村经济决策主体的高度分散性决定了农村金融需求呈现出规模小、频率高、随意性大，时间紧的特征。其次，农户之间的差异化取向一定程度上决定了农村金融需求的多元化特征。第三，由于农民收入较低，农村经济组织运作不规范，往往缺少有效的履约担保手续，农村金融需求会面临一定的风险。第四，西部欠发达地区农村金融需求还呈现出与农民的传统与保守相随的被动性和抑制性。第五，农业基础建设、综合开发以及农村社会事业发展所产生的金融需求呈现量大、持久的特点，并且这些需求所产生的效益表现出明显的外部性和社会性。总之，分散性、小规模、高风险、多元化的金融需求意味着金融经营成本的增加；贫穷、传统、保守决定了农民在金融资源获取上的弱势；农业基础建设、扶贫开发等市场失灵领域存在较大的缺口，这便构成了西部欠发达地区农村金融需求的基本面。

　　西部欠发达地区农村金融服务组织体系再造的原则

　　组织体系上，以合作金融为主的原则

　　正规的、商业化的金融不可能应对高度分散的、兼业化的农户的信用需求，小规模农村合作金融在向小农户提供金融服务方面具有显著的比较优势。一是信息优势。合作金融中的当事人彼此比较了解，与融资相关的信息极易获得且高度透明。二是成本优势。合作金融的信息搜寻成本和管理成本很低，资金需求者也不需要因“公关”而支付“寻租”成本，融资交易成本较低。三是自动履约优势。农民之间的相互关系、自身的信誉在交易中也可充当无形的担保品，如果出现逃债和违约行为，可能遭致他人永远不再与其打交道的可置信惩罚，为此，守约成为农村金融市场上实现长期效用最大化的最优选择。四是信用约束优势。我国的户籍管理制度以及传统观念等，使农民的居住地具有长期稳定性，村落内部客观存在的亲地缘关系是农村合作金融的信用基础，农村社会关系网络作为监督体系对社区成员有较强的约束作用。据调查，农村合作金融在西部欠发达地区农村有广泛的发育基础，农民满足金融需求的首选方式是互助性的民间借贷，并且这种不以食利为目的的民间借贷主要集中于地缘、亲缘关系圈，回报的方式多是人情和实物补偿。因此，在农村金融服务组织体系再造过程中应该充分反映民意，通过有效的方式培育农民自己的合作金融。

　　功能上，以政策性金融为基础的原则

　　市场经济条件下资源的配置决定干投资利润率，然而农村经济的弱质性，农村基础设施的公共产品性，投资环境的滞后性，平均规模微小农户的分散性，资源禀赋和发展水平的差异性等所导致的资金需求特点，决定了交易成本高而投资收益率低。自然和市场双重风险约束，担保抵押物品的缺乏，更增加了投资风险。这是利益机制驱动下商业性金融机构退出农村市场的基本原因，这也决定了农村金融具有明显的政策性。政策性金融作为西部欠发达地区农村经济摆脱贫困陷阱的重要力量，在解决农村基础建设、农业综合开发和农业补贴等问题上，应发挥重要的作用。

　　实现方式正，政府主导与农民自主相结合的原则

　　“路径依赖”理论告诉我们制度变迁过程存在着报酬递增和自我强化的机制，一项制度安排一旦进入某一路径，无论优劣，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。我国农村金融体制改革长期受其他体制改革“惯性”的作用，不叮避免地赋予了农村金融管理体制的行政化色彩，并且在短时间内也无法摆脱原有体制的束缚。农村金融体制改革在很大程度上必须依靠自上而下的政府强制性行为。但是，任何一项制度的产生，以及由此而形成的路径依赖，都离不开其特定的制度环境，就农村金融而言，其特定的制度环境包括农村经济状况、农民组织化水平、农村市场经济的发展程度等。对于西部农村分散的小农经济，在金融体制重构过程中自下而上的诱发性行为或者农村经济主体自主性行为也是必需的。换句话说，就是要给予农民足够的发言权，通过农民的参与来培育真正适应农村金融需求的新生金融组织。

　　运营模式上，政策性金融，商业金融、合作金融彻底分离的原则

　　政策性金融的主体是国家，商业性金融的主体是广大投资者，而合作金融的主体是广大社员，这决定了政策性金融、商业性金融和合作金融在经营目标、运营机制、监管框架以及服务领域的选择上是不同的。尽管在服务整个农村市场上需要三者的协作，但在具体运营模式选择上应有严格界限。由商业性或合作性金融来承接政策性功能是不可取的，不伦不类的政策性商业金融和有名无实的商业性合作金融在经营过程中都是会走样的，不仅会弱化所承接功能，而且会影响自身的可持续发展。据调查，甘肃辖内农业银行和农村信用社目前正消化的历史包袱有相当比例是因承接政策性业务形成的。因此，实现农村政策性金融、商业性金融以及合作金融之间业务上的完全隔离，并共同支持农村经济发展是西部欠发达地区农村金融体系再造的重要原则。

　　西部欠发达地区农村金融改革路径选择

　　针对西部农村落后的生产力和金融需求的特点，构建适合西部欠发达地区的合作金融、小额信贷组织、商业性金融、政策性金融以及其他组织形式功能互补的多层次金融服务组织体系。

　　建立农民真正需要的合作金融

　　农村过去推行的是合作制，农业生产是合作社，收购、商业系统是供销合作社，农村金融体系是信用合作社，三大合作机构构成了农村的合作体系。随着市场化改革的不断推进，那些传统体制下体现平均主义的合作组织逐步淡出历史舞台，由于价格变化和组织形式变化，农民也逐渐较少以合作制的身份关心农村信用合作社，不再将其看作是大家靠合作形式建立并由此享受其服务的一种组织。尽管当前以多元化产权制度为内容的改革举措在一定程度上激活了农村信用社的内在活力，但在现有改革框架下，农村信用社内部人控制的体制锁定很难真止突破，股权结构中所谓的农民股权很难具有代表性，在性质上也不可能真正体现作为农民自己的金融组织的特性。

　　然而，小农经济天然与合作金融相结合，长期存在于农村以地缘、血缘为纽带，以实物补偿和人情回报为特征的民间互助性融资折射出合作金融在欠发达农村地区有着广泛的生存发育基础。但由于缺乏必要的引导和支持，并囿于制度的约束，真正反映农村金融需求的以农民自主联合为主要内容的合作金融并未得到发展。因此，适应农村组织化与合作化需要，通过制度创新和政策扶持发育新型农村合作金融组织，实现农村弱势群体微小资金的自助性联合，让具备适当规模的农村民间金融浮出水面，正视“民间借贷作为一种自然的金融合约安排不可能消失”的现实，将其培育为组织上群众性、管理上民主性、经营上灵活性、农民入股的农村合作金融组织，更好地服务“三农”弱势群体，是西部欠发达地区农村金融体系再造的主要内容。必须强调，发展农村合作金融组织的根本目的是为改变农民在农村金融资源获取上的不利地位提供制度支持。只要能创造良好的外部法律和政策环境，农民也完全有能力充当农村合作金融的主体。农村合作金融的发展依靠在旧体制内修补性的改良是很难真正有所突破的，必须最广泛地动员农民参与，以农民为主体创新性地建立农村合作金融的组织形式，这是培育西部欠发达地区农村合作金融应坚持的基本㈩发点。

　　通过有限度的竞争引导社会资金进入农村市场

　　正确把握农村金融的改革目标，不仅应该从农村金融机构本身的角度去认识和分析，而且应该把农村金融机构放到农业、农村和农民的发展过程与实际状态之中去把握。现实表明，完全竞争的商业银行改革路径，不可能以西部欠发达地区农村为丰要市场，无论是经营战略还是经营模式都无法适应农村资金需求特征，因而农村金融市场的发展在结构上要建立有限度的竞争。对于农产品加工流通、农业产业化以及农村工商企业等投资收益率比较高的生产性、经营性的金融需求，要通过适度竞争(如当前市场化改革取向下的农村信用社和农业银行的竞争)形成一个较为合理的资金价格水平，以降低农村经济主体的经营成本，覆盖金融机构的经营风险，进而引导社会资金通过这些金融机构投入到农业经济，同时，规避农村金融市场因垄断而引致的不规范行为，挤压以食利为目的的民间高利贷。

　　以创新的方法发展政策性金融

　　由于现行农村政策性金融制度安排存在较大缺陷，政策性金融无论是从职能上还是从体制上都不能适应农村经济发展的要求，应以新的观念和方法重新设计农村政策性金融体系，包括对现有农村政策性金融机构的改革和重新定位、农业风险转移分担机制的建立等，使政策性金融更多地参与欠发达地区农村基础设施建设、农村社会事业发展、农业生产和流通、农业科技产品开发应用和农业资源开发项目等方面的投资，更好地发挥稳定农业生产、保障农民收入、推进新农村建设等方面的作用。然而需要说明的是，由于面临一系列体制和机制障碍，满足西部欠发达地区农村金融需求的政策性金融重构将是一个漫长的过程。

　　从长远来看，要使政策性金融真正服务于农村经济，其着力点应放在降低金融风险和交易成本上，因为，从制度经济学的角度来分析，当交易对象大到—定量的时候交易就无法进行，因为交易成本过高。而降低金融风险和交易成本的关键问题是为政策性金融寻求一个有效的落地渠道，也就是通过一个承接载体让农村政策性金融深入到农村和农民之中。对于欠发达的西部农村地区，要实现政策性金融与农民的有效对接必须通过新的制度帮助农民提高组织化程度，以弱化金融机构与分散农户之间的信息不对称和交易成本过高问题，只有这个问题解决了，其他的事情才能跟进。(《中国金融》2007年第3期)

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