|
我国农村金融体系发展的深层次思考
王双正
摘要：当前，我国农村金融服务体系薄弱和供给不足，严重影响了农村经济结构调整和制约农民增收。为此，要从农村实际和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制，从而更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。
关键词：金融抑制，资金流失，民间金融，利率市场化
一、当前我国农村金融发展现状及其缺陷
(一)农村金融抑制现象严重，缺乏多样化竞争主体和有效竞争机制
当前，我国农村金融存在严重的金融抑制现象，主要是农村金融有效供给不足，不能满足农村经济发展和农业结构调整对金融服务的需求。在成立中国农业发展银行并延伸分支机构，以及农村信用社与中国农业银行彻底脱钩以后，尽管在农村金融市场上已经形成了农村信用社、农业银行、农业发展银行“三足鼎立”的局面，以及还存在多种形式的非正规金融组织和活动，但它们之间并没有形成有效的竞争机制。这主要表现在：一是中国农业发展银行主要从事农副产品收购贷款、商品粮基地建设贷款、农村基建贷款等，主要是针对特殊的企业群体提供信贷资金支持，根本不与个体农户发生信贷业务关系。二是中国农业银行在许多乡镇及以下地区很少有分支机构，即使有一些设置在乡镇的分支机构也在经营战略转变和减员增效的潮流中大量撤并；而且，农业银行作为国有商业银行，市场定位和经营战略发生了重大变化，业务范围与其他国有商业银行相比已经没有什么区别，竞争的视角和策略也从农村转向城市，从农业转向城市工商业和非农产业。三是农村邮政储蓄机构只提供储蓄服务而不提供贷款。四是各种形式的民间借贷属非正规金融组织，不受法律法规和政府政策上的鼓励与保护，且具有较高的金融交易成本。
很显然，对于中国大多数地区特别是边远落后地区的农民而言，农村信用社事实上已成为农民金融活动的主要中介，甚至在一些老少边穷地区是惟一的合法金融机构，根本谈不上农村金融机构之间进行有效的竞争和提高金融服务质量与效率，从而在一定程度上造成了农村中小企业、广大农户担保难、贷款难。
(二)农村资金严重流失，大量流向城市和非农产业
一是农村资金通过金融渠道流出。据测算，1979—2000年，通过农村信用社、邮政储蓄机构的资金净流出量为10334亿元，其中农村信用社净流出8722亿元，邮政储蓄机构净流出1612亿元，这些金融机构成为了地地道道的“抽水机”。
二是农产品统购统销政策是建国几十年来农业剩余净流出的主渠道。据统计，在1952—1990年期间，农民为工业化建设贡献资金的绝对额为11594.14亿元，平均每年大约300亿元，其中有13.2%来自于农业税，75.1%来自于工农业产品价格“剪刀差”，11.7%来自于银行储蓄。
三是一些地区财政支农资金“空投”和被挤占挪用现象，使得财政支农资金流向城市建设、非农产业等其他领域。从2003年底开始，审计署对全国50个县2001年至2002年财政支农资金的投入、管理、使用情况进行了审计调查，发现部分地区财政支农资金不到位以及被挤占挪用情况非常突出。一是40个县本级虚增支农投入、配套资金不到位等5.35亿元，占财政支农资金投入总额的10.8%。二是相关部门批复项目和拨付资金不及时，造成资金年终大量结转，名义上的“支农投入”实际并未到位。其中，46个县两年财政支农资金结转分别为3.45亿元和5.74亿元，占当年应投入资金的15%和18%。三是50个县挤占挪用财政支农资金4.95亿元，主要用于平衡财政预算、弥补经费、建房、买车等，占财政支农资金投入总额的10%t31。
此外，在大力推进农村工业化、城镇化建设过程中需要征用大量农民土地，然而农村耕地占用补偿额度低且补偿往往不到位、层层截留，以及一些地区农村不合理的收费和负担也造成了农村资金大量流出。
(三)农村民间金融活跃，且缺乏必要的规范和保护
Chandavarkar(1985)认为，正规金融是一种倾向于城市的、制度化和组织化的体系，而非正规金融本身就是一种非制度化和非组织化的体系，适应于农村的、传统的、固有的经济模式。一方面，民间借贷作为一种较早的农村信用形式，一般发生在亲戚、熟人、朋友、邻里之间，相互比较了解，手续简便快捷，无需抵押担保手续，最多一张借条甚至仅仅是口头约定而已；另一方面，由于一些国有商业银行、部分地区农村信用社等正规金融组织，出于自身利益考虑、经营管理混乱、农产缺乏有效的抵押晶等因素，对农业贷款设置门槛。这样，就为民间借贷的产生和发展提供了广阔的空间。据人行太原中心支行对民间借贷抽样调查，目前山西省有27个县(市)、133个乡(镇)、1844个行政村不同程度存在“民间借贷”，其中93463户农民参与民间借贷活动，约占全省农户总数的1.57%；民间借款总额约为13937万元，占全省农村信用社贷款余额的0.32%，借款最高月息达到8%。
农村民间借贷在活跃农村金融市场、扩大农户生产经营资金来源、促进农村个私经济发展等方面起到了积极作用，但也容易引发以下问题：第一，民间借贷风险大，容易引发债务纠纷。由于民间借贷是一种自发的、盲目的、分散的信用活动，缺乏必要的管理和适用的法律法规支持，多属私人交易行为，更无跟踪监控机制，是一种较为落后的、原始的信用方式。民间借贷具有为追求高盈利而冒险或投机的一面，甚至有的民间贷款用于赌博、吸毒等严重违法活动，而且一旦发生欠债不还，有的通过暴力威胁甚至一些带有黑社会性质的追债公司收回借款，严重扰乱金融秩序和危害社会稳定。第二，民间借贷利率较高，许多企业或个体户从民间所借资金利率水平一般都比较高，比银行同期利率高3至4倍，从而加重了个人和企业负担。第三，影响国家利率政策的实施。正规金融机构利率由国家确定，而民间借贷利率是借贷双方根据资金的市场供求关系自发制定的，利率水平通常远比银行同期利率高，影响了国家利率政策的全面贯彻实施。
由于民间金融潜藏着一定的金融风险，并出现多例金融诈骗、集资人携款潜逃案件，中国人民银行于1998年颁布了《整顿乱集资、乱批金融机构和乱办金融业务实施方案》，民间金融一直没有合法的地位，缺乏必要的规范和保护。
(四)农业风险经济补偿机制不健全
我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，作为农业大国，每年约有0.3亿公顷农作物受灾，占全国农作物播种面积的1／4，成灾面积占受灾面积的比重在40%以上。例如，九五期间全国农作物受灾面积年均为7.66亿亩，成灾面积4.13亿亩，占播种面积的18.8%，因灾损失粮食760亿公斤、棉花51万吨、油料289万吨。可见，农业保险有巨大的潜在市场需求，发展农业保险对促进我国农业的持续健康发展具有十分重要的意义。
然而，农村经济风险补偿机制尚未健全，农业保险供给出现萎缩。目前，我国农业灾害损失主要依靠两种方式进行灾害救助。第一种方式是由民政部门实施的政府农业灾害救济，但这种补偿性质的灾害救济受到国家财力不足的限制，而且不利于充分调动农民参加投保的积极性，在很大程度上限制了农业保险业的健康发展；第二种方式是由中国人民保险公司和新疆兵团财产保险公司开办的农业保险，由于缺乏相应政府补贴等政策支持，加之农业保险的高赔付率，这两家保险公司经营农业保险一直处于亏损状态。尽管最近已经筹建了一些涉农保险公司，如我国第一家专业性的股份制农业保险公司——上海安信农业保险股份有限公司，在黑龙江垦区设立的我国第一家相互制保险公司——阳光农业相互保险公司，安徽省首家专业农业保险公司——国元农业保险股份有限公司，以及吉林安华农业保险公司借鉴法国安盟的经验，为农民开发“一揽子”的保险保障产品等，但仍然远远不能满足农村经济发展和农业结构调整的巨大需求。
(五)农村金融宏观调控体系不健全，货币政策在农村传导不畅
由于非正式金融市场活动的存在，造成大量资金体外循环，影响央行货币政策在农村的传导效果；同时，非正式金融市场活动在一定程度上扩大了货币供应量，而这一部分货币供应量又在中央银行的监控之外，且波动缺乏规律性，造成经济运行中实际货币供应量的波动也趋于加剧，这就增加了中央银行对实际货币供应量控制的难度。
农村金融机构监管政策和货币政策不吻合，一定程度上制约了农村信用社支农贷款的发放。为了实现货币政策预期效果，中国人民银行发放支农再贷款时，要求农村信用社必须加大对农业的投入；而严格的资产负债比例管理制度及相应的考核措施却没有考虑到发放支农再贷款会导致贷款增加因素，同时银监会把农村信用社不良贷款的下降作为监管主要指标来考核，加之严厉的贷款责任追究制度和缺乏有效的激励机制，使基层信贷人员在对效益低、风险高的农业贷款发放上慎之又慎，出现所谓的“惜贷”现象，大大制约了农村信用社使用再贷款的积极性。
此外，农村信用体系建设滞后，工商、税务、银行等部门对农村企业、广大农户的信用信息分散闭塞，还没有形成统一全面的覆盖广大农村的征信体系，农村金融机构很难了解掌握企业和个人的资信状况，既为农村金融机构防范信贷风险带来很大的困难，也为央行实现预期货币政策传导效果增加了一定的难度。
二、我国农村金融发展的政策建议及措施
(一)适度开放农村金融市场，促进农村金融机构多样化，培育农村金融市场竞争机制
要鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，鼓励各种经济主体积极兴办直接为“三农”服务或者商业取向的多种所有制的金融组织。例如继续深化国有商业银行改革，按照行业种类或经济区域拆分国有商业银行，形成众多具有行业特点或地域特点的股份制商业银行、区域性商业银行和地方性商业银行；在农村信用社产权改革过程中，实行投资主体多元化、股权结构多样化，建立地方性、社区性金融机构，在县级、地(市)级、省级农村信用社联社的基础上组建农村商业银行或农村合作银行，甚至是跨区域、跨行业的农村金融机构等；降低农村金融市场准入门槛，开放农村金融市场，允许外资金融机构介入农村金融业，在条件允许的情况下积极培育民营银行，加大民营经济在金融业中的比重，增强农村金融市场竞争活力；将农村民间金融组织合法化，允许符合有关条件的民间借贷组织在一定的法律框架内开展金融服务，等等。在此基础上，形成一种各种金融机构体制健全、产权明晰、功能完善、分工合理、运转协调、竞争有序的农村金融运行机制，彻底打破和消除农村信用社垄断格局，真正形成基于竞争和效率的农村金融体系。此外，为了适应农村经济结构调整和农业现代化建设对农村金融服务提出的全方位、多层次的客观需求，还应逐步建立起能够为农村经济主体提供不同类型金融服务的农村非银行类金融机构，如农村证券经纪公司、农村信托投资公司、农村投资咨询公司、农村租赁公司、农村抵押担保公司等。
(二)采取有效措施，形成“三金”(合作金融、商业性金融、政策性金融)支持“三农”的合力
根据不同地区经济发展水平、市场化程度，以及农村信用社自身实际情况，因地制宜构造农村信用社产权结构和组织形式，但不能偏离服务“三农”的方向。第一，对城乡经济一体化程度较高、个私经济发展活跃的东部沿海发达地区，可以考虑将空间上彼此邻近、经济金融发展水平比较接近的若干农村信用社合并组建为股份制农村商业银行，或者将过去是郊区、现在已成为大城市组成部分的农村信用社并入当地的其他股份制商业银行。同时要注意农村信用社的股权多元化、股权形式和流动的开放化，努力消除资金流动的区域封锁和行政分割，这也是经济发达地区合作金融发展的客观需要。第二，对于暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制，追求一定盈利和为社员服务并举。这样，既保持了合作制民主管理、提取公共积累、为社员服务的发展思路，又吸收了股份制的优点，产权明晰、权责明确，有利于责权利相统一，对于大部分农村地区的信用社而言是一种现实选择。第三，就一般经济地区而言，对于少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的农村信用社，可以考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销使其退出市场，以免影响整个农村信用社的形象和声誉。第四，对于人口相对稠密或粮棉商品墓地而言，可以以县(市)为单位将县、乡信用社各为法人改为统一法人，消除二元法人体制下无法化解的分散经营和各自为政的障碍。第五，对于老少边穷地区的农村信用社而言，考虑到这些信用社主要是支持当地农民脱贫致富，带有明显的政策性业务色彩，可以将其改为中国农业发展银行的基层网点，专门从事扶贫开发工作。这样，既可以改变这些信用社历史包袱沉重、无法维持发展的困境，又可以解决国家政策性银行因缺乏基层网点不能有效，行使职能的问题。第六，对于国有商业银行收缩基层网点、农村信用社改造撤并后留下金融服务断层和空白的地区，可以由农民根据自身实际需要，按照合作制原则培育真正意义上的农村信用社。
国家可以通过财政贴息、税收优惠等措施引导商业银行将一定比例的资金用于支持“三农”。特别是农业银行在坚持“三性”的前提下，既要支持农村经济中的现代部门的发展，又要支持传统部门中经营效益较高的农户及农业项目的融资，在支持基础农业生产、农业产业化经营、乡镇企业优化重组、小城镇建设、农业科技成果推广等方面发挥主体作用。
政策性金融是当今各国普遍运用的符合WTO协议要求的重要支持和保护手段，其本质是准财政，是财政与金融的有效结合。各级财政部门应列出一部分预算，向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和弥补呆坏账损失，用少量的财政资金引导社会资金流向农业和农村经济，满足农业、农村经济结构调整和基础设施、农村生态环境建设的资金需求。结合我国当前农村经济发展的实际情况，建议按照经济区域和行政区划两种方式，对农业发展银行各层次机构进行优化调整，合理布局分支机构，以提高政策性金融运行效率和金融服务质量。鉴于目前农业发展银行资金来源渠道单一、过于依赖中央银行借款的现状，可以考虑通过发行农业金融债券、利用邮政储蓄存款和社会保障基金、建立农业发展基金面向农民筹资、争取从国际金融组织和外国政府获得低息优惠贷款、在国外发行债券和筹措国际商业性贷款等多种渠道筹集资金。同时，完善农业发展银行的职能，拓展业务范围，使其真正发挥农业政策性银行的职能作用。一是把目前由农业银行经营的农业开发贷款、扶贫贴息贷款等政策性金融业务，以及国家开发银行农业信贷业务、国际金融机构农贷的转贷业务划归中国农业发展银行管理；二是负责经办国外政府、国际组织对我国的涉农政策性贷款，统一管理国家支农资金，特别是国家预算拨款用于农业的资金和其他用于发展农业的专项基金一律存人中国农业发展银行，并代理拨付、结算和监督；三是进一步拓宽支农领域，逐步将支持重点由农产品流通领域转向农业生产领域。在继续做好国家粮棉油收购贷款和专项储备贷款的同时，加大对农业基础设施建设、农业科学技术推广和市场信息等服务体系建设，以及以农村能源、生态农业示范工程和生态资源保护工程为主体的农村生态环境建设的支持力度等。
(三)政府部门要采取有效措施规范、引导和保护农村民间金融市场的健康发展
事实上，民间金融存在的意义，不仅仅在于它能够增加农村金融供给，在一定程度上缓解了农村中小企业、农民贷款难的问题，更为重要的是，它能够打破农村金融市场垄断格局，通过民间金融与正规金融的竞争来促进农村正规金融组织不断深化改革，改进服务质量，使农村金融市场真正按照市场经济机制运行。至于民间金融机构的存在和发展问题，关键还在于政府部门为其提供一种合理的制度安排，确立公正有效的竞争规则和市场约束机制，并给予经济主体充分的选择权利和发展空间，而非亲自去组织或直接干预民间金融机构的组建。
(四)加快推进农村利率市场化进程，促进农村经济资源优化配置
在农村金融市场中，市场机制体现为供求机制、竞争机制、利率机制、风险机制等，但利率机制是最基本的市场机制，其他几种机制都要通过利率机制来实现。要根据我国农村市场经济发展的客观需要，放松利率管制，进一步扩大存贷款利率浮动范围，实现农村利率在宏观调控下的市场化，促进整个农村金融市场上资金实现最优配置。
(五)完善农业和农村经济风险补偿机制
首先，要大力发展农业保险。鉴于当前我国农业和农村经济发展实际情况，建议尽快制定《农业保险法》等法律法规和出台有关政策文件，明确政府在开展农业保险中所应发挥的职能和作用，包括通过财政、税收、再保险等经济手段，并辅以必要的行政手段和其他技术及金融支持来促进农业保险的健康发展。同时，可以考虑组建由国家出资或控股的中国农业保险公司，贯彻国家农业保护政策，经营管理国家农业风险基金，为涉农金融机构提供风险保障，充当最后保险人的角色。为了减少可能发生的道德风险和逆向选择行为，在农业保险投保方式上应采取强制保险和自愿保险相结合的方式，对关系到国计民生的农作物实施强制保险，其他农产品则实行自愿保险，有条件的地方可以对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。其次，要尽快发展完善农产晶期货市场，积极稳妥地扩大农产品期货市场交易品种，努力培育农产晶期货市场交易主体，同时抓紧制定《期货交易法》及其实施细则，为保护投资者利益、规范市场参与主体、规范期货交易秩序提供基本法律依据。
(六)着力优化农村信用环境，完善农村信用约束和失信惩罚机制
一方面，结合当前广大农村地区创建文明村镇活动，进一步完善农村中小企业、农户信用体系建设，规范农户信用等级评审和贷款证使用制度，并建立完善农村中小企业、农户的贷款抵押担保机制，针对农村中小企业、农户的实际情况实行多种抵押担保办法，探索实行动产质押、仓单质押、权益质押等担保形式，从而增强农村金融机构抵御信用风险的能力。另一方面，工商、税收、金融、司法、新闻媒体等有关部门要联手打击逃废债务行为，运用行政、经济、法律等多种手段对失信者进行严厉惩罚，为农村信用体系建设创造良好的外部环境。(《金融理论与实践》2006年第1期) |
