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省级农村信用社联社是否有作为？
罗和平
本轮农村信用社（下称农信社）的改革始于２００３年八省市的试点，２００４年则全面铺开到除西藏之外的全部省市自治区。改革的主要内容之一是将农信社的管理交由省级政府负责。为此，在管理机构的设置上，新政策设计了一个省政府授权管理农信社——农信社省联社（下称省联社）的重要角色，对此，本文拟就其设计缺陷和后果做一点分析。
对省联社角色的定位体现于《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》（国办发［２００４］４８号，下称４８号文）和《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》（银监发［２００３］１４号，下称１４号文）两个文件。从中不难看出其矛盾和缺陷，据此完全可以得出结论：省联社既是一个市场主体性质的金融机构，又是一个行政机关性质的管理机构。甚至可以更进一步说，省联社既不是金融机构也不是行政机关。道理更简单，就前者来说，因为它不经营具体的金融业务；就后者来说，它既不在政府序列不是国家行政事业单位也不是法律法规授权的组织。这就极大地造成了省联社法律地位的模糊和法律角色的混同。
此时，省联社设计上的缺陷是显见的。
其一，不符合主体法律角色的单一性原则。在某一特定的法律关系中，特定主体的法律角色和地位必须是单一的，法律既不认同主体角色的模糊，也不认同主体角色的混同，是骡子就是骡子，是马就是马，不能同时既是骡子又是马，也不能同时既不是骡子又不是马（其他）。省联社目前的这种制度安排，实际上就赋予了它在同一游戏中同时充当运动员和裁判员的角色，实际上就赋予了省联社既是骡子又是马的怪物角色。
在国有企业改革中，我们基于主体法律角色的单一性原则，在经过了若干年的研究和探索后确定了国企改革“政企分开”的原则，且这条原则被实践证明是对的，但在这次农信社的改革中，政策和制度又不可思议地让省联社回复到了“政企合一”的状态。
其二、不符合现代行政原则。现代行政原则包括两个方面的内容：一是外部或异体监督和约束的原则。对行政主体行政行为合法性的监督和约束必须来自于这一主体外部的另一主体，而不是来自于主体自身。监督本身是两个不同主体之间的行为（发生于主体自身内部的约束行为属于道德的范畴）。而对农信社的监督和约束则来自于它自身。根据１４号文规定，省联社是农信社地市县联社和农村合作银行出资入股组成的。省联社的这种制度安排造成了管理关系的混乱和管理顺序的颠倒，不但达不到目的，客观上可能适得其反甚至造成为虎作伥的结果。
二是法制原则，即行政机关的主体资格法定、行政机关的权力（职责）法定和行政机关的权力运作程序法定。从行政机关的主体资格法定来讲，省联社定位是一个地方性金融机构，是一个企业，不是政府序列内的行政机关，也不是法律法规授权的组织，而且，在现行的法律法规框架体系，省人民政府无权也不能将行政管理权授权委托一个企业代为行使。所以，无论从哪个角度来讲，省联社都不具备作为一个行政主体的资格。由于连主体资格都不具备，那么建立在主体资格基础上的权力（职责）和程序则更是无从谈起。
其三、不符合可操作性原则。任何一项制度设计，必须要具有可操作性，否则就无法实施，硬性操作则必然造成现实与政策的背离。农信社目前的这种制度安排，导致政府和社员（股东）的矛盾十分深刻，具体表现在两个方面：一是投资矛盾。１４号文规定省联社由社员（股东）“自愿入股组成”。我们知道，市场经济的一个基本原则是逐利原则。出资人（股东）出资设立企业的目的是逐利，追求最大的投资回报。省联社既是由社员（股东）出资入股设立的具有独立企业法人资格的地方金融机构，同样也必须坚持逐利原则。可是１４号文同时又规定省联社不办理存贷款金融业务，换言之，省联社虽是企业，但它只管理不经营，这种情况下，如何实现它的逐利目的？其利润从何而来？如果省联社没有利润、没有投资回报，社员（股东）凭什么要对它投资？二是人事矛盾。１４号文规定，省联社的人事都由社员（股东）通过社员大会或理事会直接或间接产生，在这种情况下，省政府有什么手段和措施制约省联社的管理层以确保政府的管理目标得以有效实施和贯彻？没有。这两个矛盾是无法调和的，这样必然导致行政权力的强行介入，自愿入股变成指令入股，选举产生变成组织任命。这也是目前一些已经完成改革的地方的现实和正在改革的地方的必然结果。于是，政策规定和现实操作完全背离了。
省联社由于设计上存在缺陷，依照设计运作将会带来严重后果。首先是严重损害股东和社员的权益。一是损害股东和社员的投资收益权。由于省联社没有利润来源，不能回报股东和社员，另一方面，作为投资，股东和社员又不能退股，实际上就构成了省联社对股东和社员财产的侵占，造成了股东和社员财产事实上的损失。省联社的股本由于没有相应的利润回报，实际上变成了省联社的管理成本和费用支出。一个由省政府授权行使管理职责的机构由社员和股东来承担管理成本和费用，这不符合公平原则。二是损害社员和股东的人事选举权。由于行政权力对省联社人事管理介入的不可避免，势必造成对股东和社员人事选举权的直接和间接剥夺。三是损害股东和社员的经营管理权。由于人事权的丧失，造成对高管制约措施的无法落实，必然导致经营管理权的相应丧失。
其次是严重影响省联社的规范运作。因为身份的两重性和脸孔的双面化，使得它在面对不同的对象时，会不自觉地根据自己利益要求而选择不同的身份和面孔加以表露。当面对政府的行政监管时，它会以企业、以地方金融机构的身份和面孔出现，强调自己依法自主经营、自负盈亏、自担风险和自我约束，要求政府放松甚至不要监管。当面对农信社时，它会以省政府的授权管理机构的身份和面孔出现，强调代政府行使监管职责、强化监管、防范金融风险，要求农信社绝对服从。这种情况下，最容易造成省联社以自我利益为中心，在监管上的越位、缺位和错位，并最终成为一个自利化的组织。
基于上述分析，笔者认为，对省联社的这种制度安排是一种失误。为此，提出以下建议。
监管职责由政府部门行使。省政府有关对农信社的监管职责由政府内行使地方金融证券监督管理的机构履行，监管成本和经费支出纳入政府公共预算由财政承担。象湖南省本已有一个地方金融证券管理办公室，其职责本就包涵这一块，再设一个省联社更没必要。
明确监管重点。政府对农信社的监管重点应放在以下三个方面：一是经营的合法性；二是督促建立规范的法人治理结构，并确保高级管理人员严格按章程和国家规定在公开公正公平前提下产生；三是防范和化解金融风险。（中国经济时报） |
