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国外经验对我国外资银行监管的启示
初铭鹏
伴随着金融混业经营和金融全球化的深入发展，世界各国的银行监管正在发生重大变化。西方发达市场经济国家经过长期探索和实践，逐渐形成了一整套有效金融监管体制和监管方法。一些新兴市场经济国家和地区在金融体制改革和开放的过程中，为了克服金融危机，保证银行业的稳健发展，也对原有的监管体系进行了深入改革，取得了明显成效。这对我国银行业监管有重要启示。
一、发达国家银行监管现状
1.对外资银行的市场准入限制
对外资银行市场准入的限制是监管的第一步，在这一方面各国有许多值得借鉴的经验，有些准入门槛已经成为了国际惯例。主要的门槛有以下一些：
（1）性质限定
①区分发达国家与发展中国家的来源——以德国为例。在德国，要求外资银行保持8%的资本充足率，而对某些发展中国家的外资银行，要求开业后的两年应保持12%以上，并且各项信贷业务都与资本规模挂钩，但对发达国家设立的分行则无此规定。
②区分附属机构与银行分行形式——以加拿大为例。在加拿大，外资银行可以选择建立外国银行附属机构或选择成立银行分行。附属机构与银行分行在业务方面的区别在于银行分行的经营不涉及加拿大零售储蓄者的资金。由于外国银行附属机构是独立资本化的，它的资本额要比母行小得多，其总行对附属机构的注资也受到严格限制，因此附属机构的规模有限。此外，附属机构作为独立经济体也需要遵循加拿大独立的股份制企业的法规，很方便金融监管部门的监管。而银行分行由于实行的公司制度各不相同，且作为外资银行总行的资金出口，不论其自身经营状况如何，总行都可以依靠自身的资本灵活地对其调整补充，相比之下较难监管。因此加拿大尽管在很早以前就允许外资银行以附属机构形式开展业务，可是在对外开放银行业19年，加入世贸4年后，加拿大联邦立法机构才通过了《第C-67法令》，才允许合格的外资银行直接在本地建立银行分行。
（2）利用WTO的优惠政策进行准入限制——以巴西为例。WTO的法律制度中有允许发展中国家所享有的待遇以及过渡时期的特殊照顾。巴西在银行及其他金融服务领域的商业存在的准入问题上，明确规定：外国金融机构建立新分支机构和下属机构，或外国人增加在巴西设立的金融机构中的出资比例，须按照总统令，由行政机关以逐件批准的方式授予许可。此外，还可以利用WTO法律允许的灵活机制来限制外国金融服务者的服务。如巴西在承诺表的附加承诺中指出：对于信用卡和保理服务，如果在未来的国会立法中这些服务被定义为金融服务，将在商业存在中给予国民待遇。此处，巴西巧妙地利用了金融服务的定义方面的争议，而为一定时期限制国民待遇的范围留下了余地。
（3）此外还有各种额度限制，如：外资银行在国家银行法系法定资本或资产中的占比限额、确定外资银行附属机构或分行的最小资本额、对外资银行的附属机构或分行的许可证规定定额等。
2.对外资银行经营中的审慎监管
（1）明确合理的目标与原则——以英国为例：英国的金融服务管理局将原来的单目标——“保护消费者”扩展到四个目标：一是维护对英国金融市场及银行业信心。二是提高公众对金融系统的认知度，促进公众对金融制度的理解。三是确保业务有适当经营能力及财务结构健全，以保护投资者。四是监督、防范和打击金融犯罪，减少金融犯罪行为。金融监管的基本原则是：一是重视成本与效益的经营观念。二是加速金融服务业的改革。三是重视金融管理及金融服务业国际化的本质，维护英国的竞争地位。四是在对公司的负担和限制以及对消费者和行业监管利益之间取得平衡，维持公司合理竞争的价值。
（2）监管规范，信息公开，透明度高——仍以英国为例：英国监管的规范化体现在所有监管工作都有非常严密的操作规程和标准，并且根据金融业最新发展定期更新；英国监管的透明度体现在金融服务管理局设立了外部网站，向公众宣传金融服务局的职能，公布监管当局的监管原则和监管方法，增加了监管的透明度。
（3）健全的风险管理机制——以美国为例：在美国风险管理机制主要有两大部分组成。
①控制外资银行风险为目的的审慎性监管。监管内容主要包括：流动性监管、资本充足率监管、贷款集中度监管等。外国银行在美国设立或拥有股份的子银行必须遵守8%的资本充足率监管。流动性监管方面美国属于集中管理的国家，注重宏观管理，进行严格评级，定出具体的资产、负债相关比例，对不同资产规模的银行设定不同的资产、负债相关比例。在贷款集中度的限制上，美国联储的做法是规定单一借款与银行的资本的最大比例，这也是各国普遍采用的方法。
②外资银行风险评估体系。美国建立了外资银行的综合风险评估体，即“ROCA”双重评估体系。“ROCA”体系分两个层次：第一是对外国银行每一个分支机构的单独评级，第二是对外国银行在美国全部分行及非银行金融机构进行合并评级。这种新监管方法的优点在，可以更全面地反映检察银行的问题轻重，以做出相应处理。
3.对外资银行退出市场的监管
（1）在退出的风险防范方面主要的措施是存款保险制度。对外资银行附属机构，各国一般都对其提供存款保险制度的支持，但却对是否为外资银行分行提供存款保险存在分歧。从各国实践来看，美国、英国、德国等国家将外资银行纳入本国存款保险体系之内，而如日本、比利时等国家则拒绝将外资银行分行列入本国存款保险体系之内。
（2）对面临危机的银行援助的措施主要是最后贷款人制度。一般而言，最后贷款人援助应由外资银行母国提供，因为根据1983年修订后的巴塞尔协议，母国负责监控整个银行集团的流动性，外资银行附属机构或分行在遇到流动性要求的情况时须首先求助于其母行，母行则向其所在国的中央银行寻求援助。
二、国外经验对我国银行监管的启示
1.完善对外资银行市场准入的监管
首先，市场准入应考虑国别以及对数量的控制，以防范金融风险过度集中。同时严格区分分行和附属机构，区分发达国家和发展中国家银行，分类制定准入标准，积极鼓励建立中外合资银行，从中学习发达国家先进的银行经营理念和经营模式。对外资银行的市场准入监管，在外资准入和待遇水平上，不宜施以国民待遇，应在不违背WTO规则和我国已做出的承诺前提下，采取适度的保护主义，同时在批准经营的业务领域内，对外资银行逐步实行国民待遇，在面临外资银行对国内银行业的巨大冲击时，运用“例外条款”或“保障条款”，采取临时性限制措施保护我国民族银行业。应本着按需引进的原则，使引进外资银行的总量增加与我国经济总量的发展以及我国对其业务的容纳、吸收能力相一致。
2.经营中的监管
（1）明确监管目标，实现透明监管。依据国际标准，结合本国国情，构筑目标明确的银行监管体系，是不断强化监管的首要选择。妥善解决银监会和央行之间的协调问题，建立良好的监管信息公开系统，及时准确地向公众公开监管的信息。
（2）我国应对外资银行的机构数量，业务种类提出具体要求，要对存款准备金、存放款的利率标准做出具体规定，对资产运营及风险管理要从资本充足率、流动性、信贷集中度等指标制定具体标准。
在资产风险管理方面。我国需要加强对外资银行的风险监管，从资本充足率、贷款集中度、流动性、风险管理和内部控制等主要方面，对外资银行所面临的各种风险进行评估。以《新巴塞尔协议》为参照，在实施风险监管的过程中，要同时抓好表内业务和表外业务的监管；同时抓好传统业务和创新业务的风险；同时抓好资产和负债业务的风险。
（3）对外资银行的市场退出监管
由于外资银行是东道国银行体系不可分割的组成部分，它的破产也会使整个金融体系的安全和稳定受到冲击，因此将外资银行纳入我国的存款保险体系的规划中，是一种相对较好的分散风险的方法。同时应赋予我国监管当局作为外资银行破产申请人资格，在外资银行的经营出现问题时，监管当局应先根据问题的轻重对其进行相应处理。(《中国经济时报》) |
