外资银行监管的审慎新道路·金融监管·中国金融家网

金融监管目录·中国金融家首页 2006年11月09日星期四

外资银行监管的审慎新道路

国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松

外资银行管理的新办法，是中国金融监管机构的一次重大创新。

　　加入WTO时，中国承诺在2006年底实现银行业的全面对外开放。届时如何在严格遵循世贸基本原则的前提下，加强对不断涌入的外资银行的审慎监管，成为当前银行监管部门的重要挑战。2006年8月，中国银监会向部分在华外资银行下发了《外资银行管理条例》修订意见的征求意见稿，引起了国内外金融界的广泛关注。从这份意见稿的主要内容看，中国银监会准备对外资银行采取的一系列监管举措，体现了一系列新的外资银行监管理念。

　　监管办法借鉴美国经验

　　2005年底，我曾经到美国金融界考察，专门就外资银行监管问题考察了美国联邦储备银行、美国货币监理署等监管机构，就美国的外资银行经营本币业务、零售业务的限制问题重点进行了调查。中国银监会的《外资银行管理条例》征求意见稿中引起广泛争论的以法人资格经营本币零售业务，实际上就借鉴了美国在类似领域采取的审慎性监管措施。据了解，澳大利亚等近年来也开始采取类似的审慎性措施。因此，这份征求意见稿实际上充分吸收了国际银行业的监管经验。

　　在美国，大多数外国银行分行只能吸收10万美元以上的存款，从事批发业务，资金主要来源于银行间市场和关联方。只有1991年前参加联邦存款保险的部分分行可以从事零售业务。外国银行要在美国从事零售业务，首先要加入联邦存款保险，而加入联邦存款保险的必须是法人银行(其中大多数是外国银行的子行)。这一措施主要体现了审慎性的监管原则，为了保障居民的存款安全，也为了便于监管存款市场上的风险，美国监管机构有理由要求从事零售业务的银行加入联邦存款保险。从客观上看，这一措施也在一定程度上起到了保护国内银行业，特别是零售业务的作用，因为设立法人银行的成本要比设立分行的成本高得多。美国本土的银行从事本土零售业务，当然都是具有法人资格的。这种保护是符合世贸基本原则的。

　　区分监管对外资银行

　　关于区分法人银行和外国银行分行在从事零售业务时不同的准入措施，即法人银行可以从事全面的人民币业务，只需满足“开业三年，营利两年”的条件，而分行则需要单家审批，且只能吸收居民100万元人民币以上的定期存款，以及法人银行可以发卡，而分行不能发卡等措施，体现了金融稳定的原则，以及对中国这样一个快速成长的零售市场的适度保护。

　　之所以对法人银行和外国银行分行的监管要求有所不同，是由两者的不同特点决定的。法人银行作为境内独立法人，是本地注册，由本国监管机构承担主要的监管责任；而外国银行分行是境外注册银行的分支机构，由母国监管机构承担主要的监管责任。外国银行分行是受到总行的直接控制，同时来源于其国家风险和总行的风险传导要大于法人银行；而法人银行本地注册，受到当地监管机构的直接监管，可以更大程度地进行风险隔离，通过资本充足监管等约束其业务运行。正是由于上述的区别，法人银行有注册资本金、资本充足率、同一贷款上限等风险监管的要求；而外国银行分行则只有流动性比例和营运资金充足率等要求，其所能接受的监管程度要低于法人银行。这也决定了法人银行和外国银行分行的业务经营范围会有所不同。基于金融稳定原则，如果不能实施充分的监管，势必要对金融机构的业务范围进行一定的限制。

　　因此，法人银行和外国银行分行的性质有所不同，必然导致了其待遇的不同。目前各国的实践也正是如此。在美国的大多数外国银行侧重于批发业务，世界范围内也是如此。法人银行更侧重于本地业务，而分行则侧重于外来业务；法人银行多实施本地策略，分行多实施客户跟随策略；部分法人银行侧重于零售业务，而分行则多数专注于批发业务；法人银行的资金来源更多来源于存款，而分行的资金更多来源于银行间市场和关联方。

　　从这一点来看，实际上中国银监会的征求意见稿在满足世贸原则的基础上，充分借鉴了国际惯例，区别对待法人银行和外国银行分行。“法人银行可以从事全面人民币业务，且不需审批；而分行需单家审批，从事有限的零售业务”以及“法人银行可以发卡；分行不能发卡”正是引导欲从事零售业务的外国银行采取法人银行策略，在境内注册子行。同时征求意见稿也给出了外国银行“转型”的技术建议。而对于遵循客户跟随原则和侧重于批发业务的外国银行来说，可以继续实施分行策略。

　　外资银行的国民待遇

　　关于外资法人银行和中资银行监管保持一致方面，征求意见稿提出了一系列新的规定。这主要体现了国民待遇原则，也是公平竞争原则。目前发达国家对外资银行实行的总体原则均是国民待遇原则，仅在某些方面出于审慎或其他目的而有所例外。

　　部分外资银行指出，征求意见稿中“贷存比”和“单一客户贷款”的监管指标会对外资法人银行的冲击比较大。目前外国银行分行在从事公司业务时只要求流动性比例不得低于25%。按照目前中资银行的要求，其贷款的比例不能超过存款的75%，单一客户贷款额度不能超过净资产的10%。而外国银行的存款数量较低。一旦外国银行欲从事零售业务，而将分行纳入其新建子行的体系中，那么其公司业务将受到较大的影响。

　　上面已经提到由于法人银行和分行的性质不同，各国实践中的两者业务范围也各有侧重。这也是符合国际惯例的。如果因为外国银行“转型”(分行策略转为子行策略)后公司业务受到影响，而改变中外银行监管一致的原则，势必会造成外国银行子行的“超国民待遇”。这不仅与一定程度上保护本国产业的原则相违背，也破坏了中外资银行的公平竞争环境。

　　在当前的监管框架下，中国作为一个新兴的金融市场，其零售市场的快速成长是令人瞩目的，许多外资银行积极进入中国零售市场，重点就是看中了中国这样一个巨大的零售市场。但是，与许多国家相比，中国在零售市场上的管制甚至比许多发达国家还要宽松，这实际上是不利于中国本土的金融机构充分开拓零售市场这样一个利润相对丰厚、增长十分迅猛的重要市场的。充分借鉴国际经验，在遵循世贸原则、遵循国民待遇原则的基础上，基于中国作为一个新兴金融市场的现实，对本土零售市场通过符合国际惯例的审慎监管措施进行适当的保护，既是可行的，也是必需的。目前的这份征求意见稿正是体现了这样一种积极的探索。金融业的全面开放，并不意味着国门洞开，也不是违背国际管理的简单保护落后，而是有更多值得探索的多种政策选择。

　　该征求意见稿的出台，可以说是中国银行业全面开放前夕，中国的监管机构所进行的监管探索的积极一步，既积极开放，又适当保护；既遵循国际惯例，又立足中国这样一个新兴市场的现实。这是监管理念的一个重要创新。(《新青年·权衡》2006年第10期)

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