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新巴塞尔协议与我国银行风险监管制度之完善
浙江大学
李玲英
2001年1月16日，巴塞尔银行监管委员会发布了新的资本协议的征求意见稿，向全球银行业征求意见，经过长达六年时间的讨论、征求意见和定量影响分析，2004年6月26日巴塞尔银行监管委员会发布了《巴塞尔新资本协议》(以下简称《新协议》)。作为国际银行业风险监管的新标准，《新协议》将于2006年底在十国集团国家开始实施，中国作为国际清算银行的成员国之一，也有责任积极落实新的资本协议。《新协议》的实施，不仅对国际银行体系运作产生较大影响，而且对中国银行业风险监管制度的运行带来严峻挑战，给中国银行业的进一步发展带来深刻影响。
《新协议》的主要内容及其监管思想
新协议比1988年协议的内容更全面、更复杂。这是因为新协议力求把资本充足率与银行面临的主要风险有机地结合在一起，反映银行业风险监管的最新方面，具有相当的前瞻性。
《新协议》由三大支柱构成：最重要的支柱(第一支柱)为资本充足率，即：计算银行资本比率的规则，以及监管当局评价银行是否遵守最低资本标准的规则。虽然继承了旧资本协议中关于资本构成和8%资本充足率的规定，但引入了灵活的风险资产计算方式，将操作风险也纳人了计量。新协议中确定总资本比率的分母由三部分构成：所有风险加权资产、12.5倍的市场风险、操作风险的资本。新协议对1988年资本协议修改的一项核心内容，就是在计量监管资本时，充分强调银行建立自己的内部风险评估体系，并提出了两种办法处理信用风险——标准法和内部评级法(Internal
Ratings-Based Approach，以下简称IRB法)。其中IRB法又有“初级”和“高级”两种。标准法以1988年资本协议为基础，采用外部评级机构决定风险权重，IRB法则允许银行采用内部评级结果来确定资本要求。委员会希望，有更多银行能循序渐进地实现由标准法到初级IRB法再到高级IRB法的过渡。对操作风险，新协议把它定义为“由不完善或失效的内部程序、人员及系统或外部条件所造成直接或间接损失的风险”。新协议设计了由简到繁三种形式和方法：基本指标法、标准法和内部计量法。在具体采用时，同样遵循循序渐进的方法，在条件达到时逐步过渡。
第二支柱是监管当局的监督检查。它包含的概念是，管理有序的银行不应该仅仅是遵守最低资本要求，而是应全面评估银行的资本是否足以抵御各类风险。尽管《新协议》鼓励银行建立内部自我评估机制，但必要的外部监督有利于防止银行内控流于形式，实际上是一种以他律规范和监督自律的手段。第二支柱的主要内容是：1.商业银行对资本充足率达标负首要责任，银行应建立资本评估程序，针对自身的风险状况，对资本充足水平进行评估，并制定保持相应资本水平的战略。2.监管当局应检查和评估银行的资本评估和战略，以及监控和确保达到监管资本要求的能力。若监管当局对检查结果不满意，应采取适当监管措施。3.银行监管当局不应满足商业银行按规定的最低资本要求运作，应有能力要求银行持有高于最低标准的资本。4.为防止银行的资本充足率降到与其风险状况相适应的最低要求之下，监管当局应提前采取干预措施；若银行不能保持或恢复资本水平，监管当局应要求其迅速采取补救措施。
第三个支柱是市场约束，即要求银行及时提供可靠的信息，以利于其他市场主体对银行风险进行全面评估，运用市场力量敦促银行审慎经营，这是旧资本协议中所未涉及的全新领域。新协议第一次正式引入市场约束机制。新协议出台时，经济学家曾指出，信息的不对称应该是银行可能损害社会利益从而可能需要监管的原因，但巴塞尔委员会更多采纳的是银行信息不宜公开的观点。这些观点认为，银行业务具有与其他行业明显不同的特殊性，存贷业务都涉及到客户的商业秘密，正因为银行是一个高负债经营的特殊行业，信息公开就会影响到银行乃至整个社会的安全与稳定；此外，无论是银行的价格还是资产的风险，都处于反复无常状态，因而信息披露的意义不大。新协议显然摒弃了这些观点，它更多的是从公司的角度来看待和对待银行的，强调以市场的力量来约束银行，认为市场是一股强大的推动银行合理、有效配置资源并全面控制经营风险的外在力量，具有内部改善经营，外部加强监管所无法替代的作用。作为公众公司的银行，只有像其他公司一样，建立起现代公司治理结构、理顺了委托代理关系、确立了内部制衡和约束机制，才能真正建立风险资产和资本的良性配比关系，在接受市场约束的同时，才能赢得市场。市场纪律约束会对银行的经营以及商誉产生极大的影响。资本充足状况和风险控制能力及控制记录良好的银行，能以更优惠的价格和条件从市场上获取资源；而风险程度偏高的银行，则往往要支付更高的风险溢价，提供额外的担保或其他保全措施。
为确保市场约束的有效实施，巴塞尔委员会提出了全面信息披露的理念。巴塞尔协议规定如下：(1)关于披露内容。新协议在四个领域制定了更为具体的定量和定性信息披露内容：适用范围、资本构成、风险暴露的评估和管理程序、资本充足率。(2)关于披露频率。新协议指出一年披露一次是不够的，因为在这种情况下市场参与者只能对滞后的信息作出反应，这样的信息不能反应银行真实的风险状况，因此最好是每半年披露一次，对于过时而失去意义的信息，如风险暴露，最好是每季一次。
新协议的三大支柱相辅相成，构成一个有机整体，共同服务于银行有效监管的目标。新资本协议框架强调，最低资本比率、外部监管和市场纪律这三大支柱是紧密联系、缺一不可的。任何一方面落实不好，新巴塞尔协议的作用和效果就难以实现。
对照《新协议》我国银行风险监管存在的问题
1.银行风险监管体系不够完善
随着我国金融业的发展，我国已出台一套对银行实施监管的法律体系，具体有《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行监督管理法》、《金融资产管理公司条例》及《商业银行资本充足率管理办法》等。这些法律法规对商业银行的监管提供了法律依据，对维护金融业的稳定与促进银行业的健康发展造就了一个比较系统的法律平台。但是，和《新协议》规定的要求相比，我国银行监管体系还存在许多问题，需要不断地加以完善。一是银行监管权责不明确；二是银行监管法欠缺完整性和系统性；三是银行监管理念上存在错位现象；四是缺乏系统性的市场退出机制。
2.银行风险监管理念滞后
如果说我国银行监管法律制度的不完善对于银行监管的实践效果差负有很大责任的话，那么银行监管理论的滞后性却对银行法律制度的创新产生了不可忽视的阻滞力。虽然我国已加快了银行商业化与市场化的进程，但是在银行业的监管中始终抹不去政府“当家作主”的影子。由于金融监管理念更新过慢，无疑使立法创新失去了前瞻性。实际上，银行业监管绝非理念中的简单行政管理，也不是简单的稽核问题。相反，它是一个包括金融学、管理行为学、信息经济学及法学的跨学科的边缘性问题。这就要求银行业的立法者们必须从银行业的内在机理出发、从金融自由化及跨国化的角度出发，在确保银行安全与银行效益之间寻找一个最佳的切合点。实际上，1999年美国《金融服务现代化法》的出台、2000年英国《金融服务与市场法》的诞生、2002年欧盟《金融企业集团监管指令建议案》的发布及巴塞尔银行监管委员会资本协议的演变便印证了这样一个命题：金融监管理念的更新是金融立法与创新的先导。
3.银行风险监管方式和手段落后
一是在透明度问题，即银行信息披露方面。《新协议》指出“为了保证银行业务的有效运营，维持一个稳健高效的金融体系，市场参与者需要获得准确、及时的信息”，“信息披露是监管的必要补充”，并发布了关于银行披露的若干文件，可见信息披露在银行监管方面的重要作用。目前我国银行业在信息披露的质量和数量方面还远远不能适应市场要求，市场也缺乏足够的动力和资料深入分析银行的风险状况。二是银行内部评级问题，《新协议》对信用风险的衡量提出了标准法和内部评级法两种方法。与先进的国际性银行相比，我国大多数商业银行的评级方法过于定量化、简单化；基础数据缺乏连续性，数据真实性和完整性有待提高，评级结果的运用也十分有限。三是银行技术支持体系方面的问题。目前我国已基本实现了业务操作自动化、信息处理网络化、社会服务多元化、客户结算电子化，但与迅速发展的计算机及网络技术相比，与世界发达国家金融技术相比，还存在较大差距。
4.银行风险监管内容不够全面
在监管内容上，《新协议》主张监管当局实行监督与管理适当分离，前者应重于后者。同时，监管当局的监管要自始至终贯穿于对被监管者运行的全过程中，包括事前监管、事中监管和事后监管。而在我国，首先，长期以来中央银行的监管是偏重于行业管理，而忽略了监督，把管理行为视同于监督行为，变相弱化了监督的职责。其次，《新协议》强化了银行业风险监管，并指出对银行的风险监管应是当今世界各国监管当局监管发展的方向。在我国银行业的监管过分注重市场准人监管，而对风险监管尚处于探索阶段，对市场退出的监管几乎空白，对商业银行新兴业务监管更是疲于应付，监管滞后性比较明显。最后，在事后的监管方面，中国也没有建立有效的激励和惩罚双重机制。缺乏有效的处罚标准，一些法规量性规定不足，许多具体事务和问题除了由于没有明确的法律依据，在实际运用中操作性不强影响了监管质量外，对违规违法行为的处罚过于简单，起不到足够的警示作用。
构建适应《新协议》的银行业风险监管框架
尽管巴塞尔委员会并不具备任何凌驾于国家之上的正式监管特权，也并不强求成员国在监管技术上的一致性。但是，由于巴塞尔委员会提出的原则影响到全球主要国家的跨国银行，因而这些原则在事实上成为许多国际性银行遵守的共同原则。中国作为国际清算成员国，尤其是加入WTO后，随着外资银行的大量涌人，金融全球化、一体化的步伐加快。在新的形势下，我国必须按照《新协议》的要求，针对《新协议》的原则和监管框架及时采取措施，以适应国际银行业监管发展的需要。
1.修订风险监管法律法规，完善监管制度。针对现行有关法律制度已经陈旧，相关法规和实施细则缺乏配套，监管法律存在空白的现状，当前应该加快现有法律法规的修订，增加新的法律和配套法规，建立起全面的银行监管法律框架。
2.转变监管理念加快监管创新。一是要调整监管目标，二是将监管重心转移到新业务、新品种的监管上来；三是监管手段要创新，改变目前金融监管“救火队”的现状，实现专业化的监管；四是加强金融立法的创新，一方面对中国现行金融监管法律法规进行系统清理，另一方面，补充制定新的金融监管法律规范。
3.转移风险重心，实施全面风险管理。新协议的一个突出特点就是从信用风险管理转向逐步实施全面风险管理，包括信用风险、市场风险、操作风险、法律风险、流动性风险、名誉风险及其他风险。随着中国加入国际金融一体化步伐的加快，中国银行业希望从容应对日趋复杂的国际金融环境，就必须充分考虑到现阶段及今后一段时间内银行可能面临的各种信用风险、市场风险和其他各种风险，为未来银行业经营环境的变化留有足够空间，不至于使监管法规陷入被动的境地。
4.避免风险，建立存款保险制度。存款保险制度是保护存款人利益，稳定金融体系的事后补救措施。它要求吸收存款的金融机构将其吸收的存款按一定保险费率向存款保险机构投保，当投保存款机构经营破产不能支付存款时，由存款保险机构代为支付法定数额的保险金。存款保险制度为金融体系设立了一道安全网，提高了整个金融体系的信誉和稳定性。在我国，即将立法存款保险条例，对存款人实行有限赔付。
5.吸取教训，实施审慎监管。实施审慎会计原则和审慎监管标准是防范金融风险，促进金融体系安全稳定运行的重要基础，也是从亚洲金融危机中应吸取的深刻教训。只有严格实行审慎会计原则和审慎监管标准，才能及时、准确、全面地识别和判断金融风险，才能对金融风险进行及时预警和控制。同时，要实行严格的内部控制制度和外部审核制度并重的监管制度。
6.化解信息约束，强化信息披露。新资本协议将市场约束列为银行风险管理的第三支柱，对银行信息披露给予了新的强调。在强化信息披露方面既要确定银行业需要定期及时披露的资料，也要引导市场强化对于银行信息的分析，逐步提高市场约束的力量。
加强银行信息的公开披露，我认为：1.应逐步建立金融机构信息的强制披露制度，使投资者和顾客的知情权得到落实。2.对银行造假报表欺瞒监管当局的行为应严厉查处，对贷款者划分信用等级，并对不良客户实施“黑名单”制度。3.要结合银行改制工作，完善银行会计体系和会计财务信息披露，推动会计制度的国际化，提高会计信息的一致性和可比性。4.监管当局应针对商业银行信息披露的行为特点，进行有效、稳定的信息披露监督，设立奖惩机制，使其能自愿、真实及时、准确地按照市场规则披露信息。(《浙江金融》2006年第5期) |
