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开放形势下我国金融监管完善的借鉴与对策
湖南大学教授、博士生导师
曾令华
湖南大学金融学院研究生 王忠生
20世纪70年代以来，随着经济金融形势的巨大变化，国际金融自由化、一体化不断发展，金融业内部混业经营的趋势加强，金融创新持续深入发展，国际金融监管也随之发生了新的变化。鉴于我国的金融监管尚不成熟、不完善，在我国世贸组织后，需要借鉴国际先进的监管方法和理念，来完善我国的金融监管。
一、国际金融监管的现状和趋势
(一)金融监管方式和监管理念的转变
西方金融监管方式转变的一个重要特点，就是放松对金融业管制的同时加强了对金融业的监管。针对经济金融环境的巨大变化，西方金融监管当局放宽了对资金来源渠道、业务范围、经营地域、利率水平等方面的管制措施，而同时从总体、宏观方面对金融业加强了监管。实现了从常规性监管到风险性监管的转变，重视内控制度建设，强调市场机制的作用，以防范金融风险，实现安全与效率并重的监管目标。
西方金融监管当局在对金融机构进行传统监管的基础上，突出强调监管的灵活性和金融机构业务变化的适应性。银行监管的重点开始转向恰到好处地设计委托代理关系契约，加强和完善银行的内部控制方面。美联储经济学家Kupiect和O.Brien于1995年提出事先承诺的方法。即银行与监管当局达成激励性协议，银行事先承诺在未来一定时期内的最大损失额，如超过数额则会受到监管当局的惩罚。应用此种方法，银行会受到改进内部控制制度的激励。监管当局也处于相对超脱的地位。这与后来《新巴塞尔协议修改稿》中的强调有条件的大银行建立内部风险评估体系(IRB)的理念是一致的。
(二)金融监管体制由分业走向混业的趋势
20世纪80年代以来，西方发达国家金融一体化、自由化的不断发展，金融创新此起彼伏，大大改变了金融业的原貌。金融创新使金融机构和金融业务的界限日益模糊，原来对金融业实行分业经营的国家，政府管制和法律限制被不断突破，混业经营趋势不断增强。与此相对应，各国金融监管体制也在进行重大变革，逐渐由分业监管转向混业监管或部分混业监管模式。英国政府于1997年决定成立金融服务局(FSA)，负责对所有的金融机构和市场进行审慎性监管。2000年通过的《2000年金融服务市场法》(Financial
Services and Markets Act 2000)以法律形式确定了金融监管局是唯一的对金融业进行全面监管的执法机关。美国于1999年11月4日通过了《金融服务现代法案》之后，也对金融监管框架进行了改革模式。新监管由个别监管转向统一监管，以金融服务功能为标准进行分类管理，通过对金融控股公司的监管实现对金融服务领域的统一监管。德国也于2001年1月拟将德国联邦贷款监管局、德国联邦保险监管局及德国联邦股票交易监管局这三个独立的监管机构合并为一个“联邦金融市场监管局”。可见，随着经济金融形式的变化，金融监管由分业向混业模式转变的趋势正在加强。
(三)市场约束机制和信息披露制度的强化
有效的信息披露是加强市场约束的必要条件。各国的金融监管当局越来越强调市场约束对保证金融体系安全的重要作用。美联储认为：未来监管者不得不更多的依靠市场纪律─通过有效的公开信息披露─来更多地分担监管责任，减少对政府监管的需要。各国的监管当局一般都对金融机构做出了提供能全面其反映流动性状况、风险性大小、盈利性及资本充足率等信息的要求，并要求国际性金融组织提供联合财务报表及相关信息，对金融机构的分支机构、子公司及关联机构的财务信息进行统一披露。同时，金融监管当局一般都还要求金融机构对公众披露经审计的年度财务报表及季度或半年公布的报表及其他相关信息。针对金融创新的不断发展，金融机构的表外业务不断增多，许多国家还要求对表外业务进行充分的披露。如东南亚金融危机后，韩国严格了信息披露制度，金融监管委员会增加了要求披露的项目，包括风险管理、表外交易项目以及特别披露内容，如在金额巨大的案件中的败诉等。
巴塞尔委员会提出的《新巴塞尔协议修改稿》更将市场约束作为其三大支柱之一。新协议肯定了市场在分配资金和控制风险上的作用，认为“有定期发布资本水平和风险状况方面的准确信息，市场参与者才能准确判断银行抵御风险的能力”。为使市场约束机制的作用有效发挥，要求金融机构对相关的信息充分披露，并提出了全面信息披露的理念。
(四)国际监管协调合作的加强
金融国际化、金融全球化的迅速发展使金融监管的国际合作变得必不可少。巴塞尔委员会在这方面发挥了重要作用。1988年制定的资本充足率标准，被各国广泛采用。1997年9月发布的《有效银行监管的核心原则》，为规范银行监管提出统一标准。针对表外业务扩大的潜在风险日益加大、资产证券化的急剧发展状况，自1999年6月起巴塞尔委员会公布了新的资本充足率框架，除了保留1988年《巴塞尔协议》的基本内容外，又增加了金融当局的监管约束和市场约束两项新要求，为国际金融监管的进一步发展指明了方向。此外，其他的国际组织如IMF、国际证券委员会、支付清算系统委员会、离岸银行金融监管组织，以及一系列区域性监管组织，如欧洲货币常设委员会、欧洲联盟与经合组织，都对国际金融监管协调合作的加强做出了贡献。随着金融一体化、全球化趋势的不断发展，充分合作基础上的全球统一协调监管己是大势所趋。
二、金融开放形势下对我国金融监管的新要求
第一，在金融市场进一步开放形势下外资金融机构大量进入，外资银行具有很强的国际性，金融交易技术复杂，实行混业经营；同时，国内金融机构和金融业务的交叉融合趋势也日益增强，出现了事实上的金融控股公司如光大集团、中信集团。人民银行、证监会、保监会之间的关系如何协调，以防止监管真空和重复监管，这对我国金融监管模式提出了新的要求。
第二，外资银行将在我国经营那些我国较少开展的新型金融业务，如金融租赁、投资组合、保险中介及金融衍生产品；国内金融机构出于市场压力，也将加快金融创新。央行如何对这些不熟悉的业务进行监管，是一个崭新的课题。
第三，充分透明的金融监管体制，能保证监管机构本着实现金融体系的稳健和金融市场的规范运行实施有效监管。《服务贸易总协定》(GATS)有专门规定，要求各成员国公布该国所涉及或影响服务贸易的法律、法规、行政规章、司法判决、国际协定等。这对我国的金融监管体系不完善、法律依据和监管程序不很透明提出了改进的要求。
第四，随着我国金融服务领域不断开放，各类金融机构的竞争将更加激烈，高科技的广泛应用在提高金融业整体运行效率的同时，也加大了金融风险的传播速度和范围，金融衍生产品的大量使用，也加大了金融风险。如何对各类风险进行有效的防范，保持我国金融的平稳健康发展，是我国的金融监管部门迫切需要解决的问题。
三、借鉴国际经验，发展完善我国的金融监管
(一)改革金融监管模式，建立多元化的监督约束体系
为顺应金融混业经营的发展趋势，我国要逐渐由分业监管走向混业监管。在强化法定金融监管机构职能的同时，要充分重视行业自律、银行内控、社会监督的作用，形成四位一体的多元化金融监管体系。
今年初我国银监会的成立，标志着我国金融监管体制的重大变革。新成立的银监会将与证监会、保监会形成三架马车式的监管格局。在完善监管制度和监管能力的基础上，考虑在银监会、证监会、保监会之上再设立金融监管局，使金融监管逐渐实现由分业监管向混业监管的过渡，以顺应金融业混业经营的发展趋势，形成有效的协调监管和信息沟通，增强监管合力。
良好的金融自律机制是法定机构监管的重要补充。我国自1998年以来相继成立了一系列银行同业自律组织，但发展不成熟不完善。为促进行业自律的进一步规范发展，要进一步完善组织机构建设，建立和完善同业公约及规章；建立规章制度执行情况的检查披露制度及奖惩制度；处理好与法定金融监管部门的关系。
完善的内控制度是外部监管有效发挥作用的基础。《有效银行监管的核心原则》的第十四条对此做了明确阐述。为此，我国的金融机构要建立合理的内部治理结构，合理划分内部职责和权限，建立严格的授权和审批制度，建立独立的会计及核算体制，建立内部风险评估、监测、预警系统。
要充分发挥社会监督的作用。一是发挥社会中介机构(如会计事务所、审计事务所、资产评估事务所)的审计监督作用，提高信息披露资产评估的真实性和权威性。二是加强媒体监督，鼓励和利用媒体的曝光功能，进行监督和揭露违规违法及腐败行为。三是发挥投资人、债权人等市场参与者的监督约束作用，这又涉及到有效的信息披露问题。
(二)建立充分的信息披露和信息报告制度
充分的信息披露是市场约束有效发挥作用的前提条件。我国要根据国际上有关银行信息披露的惯例，结合我国的实际情况，建立充分的信息披露制度。2002年5月21日人民银行发布《商业银行信息披露暂行办法》，标志着我国己初步建立了信息公开披露制度。我国商业银行《暂行办法》的规定，对财务会计报告、各类风险和风险管理情况、公司治理信息及年度重大事项进行公开披露。针对我国商业银行风险管理能力较弱，各商业银行要参照国际银行业惯例，不断提高风险管理水平和风险信息的公开披露水平。同时，要进一步改革会计制度，提高会计制度的透明度、可信度以及与国际通行准则的统一程度。监管当局还必须用经济、法律的手段，对信息的虚假披露和不按期披露进行严格处罚，以保证披露信息的真实性、可靠性。
(三)尽快建立适合我国国情的存款保险制度
建立存款保险制度的理由包括：(1)稳定金融，防止银行危机。(2)保护存款人尤其是中小存款人的利益。(3)体现公平公正的原则。我国的四大国有商业银行有国家信用作保证，而其它股份制商业银行、城市商业银行、农村信用社被排除在外，明显有失公允。(4)促进中小银行的发展，优化金融结构，提高资源配置效率。
参照国际惯例，尽快建立我国的存款保险制度。可考虑组建隶属国务院的中国存款保险公司。其初始资金由财政部出一部分，其余部分由参保银行支付。鉴于我国己逐渐对外资银行开放人民币业务，我国应建立包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村信用社、外资银行在内参加的强制性的存款保险制度。要建立充分、合理、公正、透明的法律规范制度，并严格执行。
由于存款保险制度可能引起道德风险和逆向选择问题，在我国具体实施时应采取以下对策：(1)实行按风险征收保费的制度。此举对银行有正面激励作用，使其自愿遵循审慎原则，避免过度从事高风险业务。对保费率的衡量，可运用Black-Scholes的期权定价模型来解决。(2)实行部分保险制度。规定每个存款账户受保护的金融上限，使之能对90%左右的储户进行全额赔付，同时发挥大额储户对银行的监督作用。
(四)健全金融法律法规体系
第一，要合理确定监管立法的目标，体现安全与效率并重的监管理念。完善合理的金融法律法规体系应是在保证金融安全的前提下，能维护金融业的适度竞争，促使金融机构和市场的发展壮大，提高效率和效益，增强其自我控制和防范风险的能力。
第二，针对我国加入WTO后新的要求，要及时做好相关法律法规废、改、立的工作。要不断完善与基本法规相配套的专业性法规以及实施细则和补充性规定。同时，对这些规章制度要及时发布，增强监管的透明度，真正作到以公布的法律法规为依据进行监管。
第三，要加强金融机构退出方面的法律建设，构建有问题金融机构的退出机制。相关法律要赋予监管机构退出市场决定的自主权，及在金融机构破产倒闭前采取适当纠正行动的权力，使监管机构能根据具体情况，对有问题或经营效率低下的金融机构进行及时处理或勒令其退出市场。
(五)加强对涉外金融机构和外资金融机构的监管
随着外资金融机构的大量进入和我国的金融机构国际化进度的加快，对国际金融业的监管需要加强。
对于我国金融机构在国外设立分支机构，金融监管当局应采取的对策：第一，加强与国外金融监管机构的合作；第二，严格境外设立分支机构的审批制度，对境外设立分支机构进行全面评估；第三，加强对国内金融机构总部的监管，促使其总部对国外的分支机构进行有效控制和管理。
对于我国的外资金融机构，我国应采取的对策：一是通过与国外金融监管当局签订双边和多边协议，建立定期联系制度，以强化监管；二是建立一套科学的监测指标体系和外资金融机构资信等级的评定标准；三是完善对外资金融机构监管的法律体系，提高监管的有效性和权威性。(《银行与经济》2003.7) |
