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民营资本进入银行业：效应、问题与策略
何德旭
王朝阳
一、民营资本进入银行业的政策与法律环境
近些年来，随着民营经济的迅速崛起以及随之而来的民营资本总体规模的快速膨胀，政府有关部门相继出台了一系列规范和引导民营资本投资的政策措施。应该说，国家对引导民营资本投资是持积极和鼓励态度的，关于民营资本进入银行业的政策和法律规章也在逐步完善和不断细化。原国家计委发布的《关于促进和引进民间投资的若干意见》就明确指出：“除国家特殊规定外，凡鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间资本进入”；2001年12月，在国务院办公厅转发国家计委的《关于“十五”期间加快发展服务业的意见》中也明确规定：“国有经济比重较高的对外贸易、公用事业、旅游、文化、电信、金融、保险等行业，要逐步放宽对非国有经济的准入限制和扩大对外开放。”
从2005年开始，管理当局进一步放开了民营资本进入银行业的相关要求和条件。是年2月，国务院正式发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（即“非公有制经济36条”），其中规定：“贯彻平等准入、公平待遇原则。允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域。允许外资进入的行业和领域，也允许国内非公有资本进入，并放宽股权比例限制等方面的条件。”还明确指出：“允许非公有资本进入金融服务业。在加强立法、规范准入、严格监管、有效防范金融风险的前提下，允许非公有资本进入区域性股份制银行和合作性金融机构。符合条件的非公有制企业可以发起设立金融中介服务机构。允许符合条件的非公有制企业参与银行、证券、保险等金融机构的改组改制”，并且要求“城市商业银行和城市信用社要积极吸引非公有资本入股”。
2006年是我国银行业入世后过渡期的最后一年，银监会主席刘明康在2006年的工作会议上表示，银监会将积极引导民营资本等国内外资金参与银行业金融机构重组改造，并明确表示民营资本可以参与到银行重组中去。按照这一要求，中国银监会公布了《中资商业银行行政许可事项实施办法》和《外资商业银行行政许可事项实施办法》（自2006年2月1日起施行），鼓励外资入股股份制商业银行与城市商业银行，同时也明确了境内机构发起设立商业银行的资格、条件，以及商业银行合并、收购的规则。可以看出，尽管民营资本进入银行业的准入要求还很严格，但管理当局的态度却很明确，即并不排斥民营资本进入银行业。
从相关的法律法规来看，《商业银行法》、《金融机构管理规定》、《商业银行市场准人操作规程》等对于民营资本进入银行业并没有任何歧视性限制。现行法律规定，只要在经营业绩方面符合市场准人条件，具有法人资格的民营企业即可用自有资金投资入股商业银行。对具有法人资格的民营企业作为商业银行的发起人资格及入股金额与比例也没有法规上的限制，比如民生银行的法人股中，约85％来自于民营企业投资。实际上，在我国的银行机构特别是股份制商业银行和地方城市银行中，有相当一批战略投资者来自民营企业。另外，个人投资进入商业银行系统目前尽管还有所限制，但进入渠道仍较多并且比较畅通，比如有大批个人股东凭借城市信用社改造为城市商业银行之机进入银行业，个人还可以通过购买上市银行类公司的股票而成为其股东。
当然，目前民营资本进入银行业仍然还存在一些有形或无形的障碍，主要表现在：（1）市场准入的硬性要求。比如按照规定，设立全国性商业银行的注册资本不少于10亿元人民币，且注册资本必须是实缴资本。由于民间资本较为分散，一般难以达到资本金的要求。（2）层层审批的制度性障碍。民营资本进入银行业需要经历一整套的审批程序，在获取准入时往往需要付出巨大的额外成本。（3）缺乏有效的银行退出机制和存款保险制度，加上观念意识上的障碍，使得在具备二元经济传统的中国经济结构条件下，公众对民营银行（尤其在成立初期）存在很大的心理障碍和猜疑。一份调查报告显示，有近80%的被调查者认为中国需要民营银行，但对于民营银行的态度却异常谨慎——明确表示会在那里开户的人只有2.4%，而大多数人则会持观望态度；在各项要素中，民营银行的信誉最重要，53.6%的人会视其信誉来决定是否把钱存入民营银行；有45.2%和39.3%的人会考察民营银行的实力及服务水平。
二、民营资本进入银行业的积极作用及潜在风险
民营资本进入银行业，无论对民营资本本身还是对商业银行来说，都能够产生积极的作用。对民营资本来说，通过进入银行业：（1）能够有效解决民营资本投资效率低下的问题，提高资本资源的使用和配置效率。长期以来，由于民营资本分散在众多民营企业或居民个人手中，很难集中起来进行大规模的实业投资，再加上民营投资引导机制的缺乏以及过去许多领域对民营资本进入的限制，民营资本的投资收益难以保障，大量民营资本被迫存于银行或滞留在居民个人手中，从而大大降低了民营资本的投资效率，既阻碍了民营企业的发展壮大，也在很大程度上造成了资本资源的浪费。（2）能够有效地实现产业资本和金融资本的融合，为民营资本的产业扩张奠定融资基础。目前民营资本进入银行业除了考虑到银行机构相对较高的利润率之外，更大程度上是在于这一投资的战略意义，即银行作为货币市场主导者所具有的强大的融资功能，尤其是在现阶段资本市场发育还不够成熟以及政府对银行业准入有着严格限制的背景下，银行间接融资的功能与价值显得更加重要。
对银行业和经济发展而言，各种民营资本进入银行业所带来的直接效益包括：（1）有助于解决商业银行资本金不足的问题。目前我国商业银行普遍存在资本金不足的问题，严重制约了商业银行的业务扩张和市场竞争，民营资本的注入无疑有助于增加商业银行资本金和拓展其经营规模。（2）有助于银行业现代治理结构的建立和推动商业银行体制的真正改革。由于民营资本产权清晰，随着民营资本进入银行业，有利于促进商业银行股权资本和产权结构的多元化，进而逐步建立现代企业制度，强化法人治理和市场运作，提高风险管理水平和内部控制的质量与效率。（3）有助于解决商业银行发展的动力机制问题。民营资本的目标是追求利润最大化，随着民营资本进入银行业，在促进股权多元化和改进治理结构的基础上，将促使商业银行在经营管理体制、用人分配机制、业务创新力度、市场开拓方式等方面都以市场为导向，以利润为目标，建立起一套较完善的激励机制，解决发展动力不足问题。（4）有助于商业银行明确其市场定位，有效缓解民营企业融资难的问题。随着民营股权所占比重的逐步提升，政府财政股权逐步被稀释甚至退出，由民营资本参股或组建的商业银行开始具备一个独立的市场利益主体所需要的全部特征，这将有利于解决我国经济发展中长期存在的民营中小企业融资难的困境。（5）有助于强化银行之间的市场竞争和优胜劣汰机制。在现代金融体系比较发达的国家，受利益机制的驱动，银行相互之间的竞争非常激烈，每年会有许多银行破产，同时也会有新的银行开业，最近十余年来的银行收购与兼并作为一种重要的竞争形式，促使这些银行培养了很强的自我发展和自我调节功能。另外，民营资本进入银行业，还可以在一定程度上解决农村金融服务缺位的问题。近年来，各国有商业银行根据成本与效益管理的原则开始大力强化集约经营，加上一批资产质量低、经营效益差的中小金融机构被撤消归并或退出金融市场，使得农村和偏远地区的金融服务严重不足。通过让民营资本进入银行业，可以组建主要为地方农村经济服务的中小银行机构，有效解决农村经济发展中金融服务缺失的问题。
不可否认，民营资本进入银行业将给银行本身和金融体系带来一定的冲击，其潜在风险同样不容忽视。银行业是一个具有典型委托——代理关系的高负债和高风险行业，必须面对内在的风险转嫁问题，尤其是在大量债权人（主要是缺乏监督动力的小额存款者）和少数股权人的约束条件下，代理人去追逐高收益高风险投资项目的冲动更加突出，再加上由信息不对称所引发的逆向选择和道德风险问题，任何一家银行出现问题都可能引起人们对其它银行信心的动摇，进而引起“多米诺骨牌”式的连锁反应，对整个社会与经济的发展带来很大冲击。如果民营资本以组建民营银行的方式进入银行业，在成立初期由于受到财力有限和资信不足的制约，在缺少国家信用担保和存款保险制度保障的条件下，很有可能会增加整个金融系统的风险。对此，要引起高度的重视和警惕。
除此之外，民营资本进入银行业还可能出现关联贷款以及由此引发的其他问题。亚洲开发银行对亚洲各国银行业的研究发现，民营银行最大的问题就是股东关联贷款。为关联企业融资不仅会使商业银行风险转嫁的冲动更加强烈，而且产业资本和金融资本的密切结合还有可能进一步导致“裙带关系”和“黑金政治”的出现。尽管监管部门已经认识到这个问题的严重性并且制定了相应的措施，但民营资本所有者在关联贷款运作手法上的隐蔽性往往超出了监管者可以监控的范围，相关法规对关联贷款的认定也明显落后于实际操作手法。
三、民营资本进入银行业的方式和途径
当民营资本进入银行业的政策与法律条件已经比较明朗，并且由此而产生的收益和风险被得到充分认识后，一个随之而来的问题是民营资本采取何种方式进入银行业。一般情况下，民营资本进入银行业不外乎资本准入和机构准入两种方式，而不同的方式对商业银行的产权结构和银行业的市场结构有不同的影响。民营资本进入银行业的目的是提高商业银行的经营效率和竞争实力，以应对外资金融机构进入所带来的各方面的冲击和挑战，因此，必须明确民营资本不同进入方式对于商业银行绩效和经营效率的影响途径与力度。
理论研究中，关于产权结构与市场结构变动对商业银行的绩效有无影响或者哪种影响更显著一直没有定论。市场结构改革论者从SCP范式入手，得出结论认为银行业市场结构的不合理是影响银行业经营效率的一个重要因素，而且往往是集中度较高市场中的银行具有较高的成本和较低的效率。而且他们大都认为中国银行业存在较为严重的结构问题，缺乏竞争是导致银行业效率低下的主要原因。反对者的研究表明，竞争程度与效率之间的正相关关系在银行业并不适用，在现代信息与通信技术广泛渗透到银行系统并引起商业银行经营模式的变化后，一定程度的行业集中和银行机构扩张，不仅不会降低绩效，而且能够产生规模经济和范围经济效应。我国有学者的研究也认为，在现代技术不断作用于银行运作机制、主要发达国家的银行业市场结构进一步向集中化发展、各家银行不断追求规模经济和范围经济效应的背景下，中国银行业保持一定的行业集中度是符合银行业发展趋势的。在产权结构方面，有研究报告显示，银行国有产权形式往往在那些平均资本收益较低、金融体系欠发达、政府干预较强而效率较低、产权保护性差的国家占有较大比重，为此，他们提出从改革产权结构入手来提高商业银行的效率。
事实上，无论是单方面改革产权结构还是单方面改革市场结构都是不完备的。仅从产权结构入手进行改革忽略了这样一个事实：即使在发达的市场经济国家，银行机构也会因市场竞争不充分而松懈，从而严重降低其经营效率。因此，即便是进行彻底的产权改革，形成了有效的治理结构和激励约束机制，在缺乏竞争的市场结构中，国有银行仍然可能低效率经营而不努力提高产品和服务质量。而如果单从市场结构改革入手，国有商业银行则有可能因为存在大量政策性负担和预算软约束问题严重而隐藏了大量金融风险，一味主张对外资银行的全面放开并不能排除危及国家金融安全的可能性；而且国际银行业的发展趋势并不是朝着充分竞争，而是向着集中化的方向发展，近年来国际银行业的并购浪潮就是最好的例证。
根据上面的分析，结合中国银行业的现实情况，民营资本进入银行业在方式选择上应该是优先考虑资本准入，同时在相关配套措施和外部环境比较完善的前提下稳步推进机构准入。做出这一判断的依据并不在于民营资本成立民营银行可能存在的动机不纯——因为对于各种不纯动机完全可以通过制度设计和加强监管来进行预防，这事实上也是监管水平不断提高和法治环境日益完善必不可少的一个环节——而是基于如下原因：（1）目前我国银行机构数量众多（近乎饱和），竞争比较充分，在这种情况下对机构准入应该慎重。有资料显示，截至2004年底，中国共有4家国有银行、3家政策性银行、12家股份制商业银行、112家城市商业银行、681家城市信用合作社、7家农村商业银行、12家农村合作银行和32869家农村信用合作社等。另外，共有19个国家和地区的67家外资银行在华设立211家营业性机构，外资银行类机构在我国设立220家代表处数据来源：《中国金融统计年鉴2005》。。（2）产权结构改革对商业银行经营效率提高非常重要的观点在我国从一定程度上得到了印证。虽然四大国有商业银行在资产规模、资本规模，以及机构数量与员工人数上都远远超过股份制银行，但其经营效率的各项指标却一直都低于股份制银行和一些新兴银行。这种低效率并非是在市场竞争的作用下形成的，而主要是由历史因素和行政手段所导致，因此产权结构改革在目前情况下显得更加迫切。通过改变国有银行的产权结构，可以推动国有银行改革其不合理的治理结构，解决国有银行治理结构上存在的诸多问题，巩固和丰富商业银行改革已经取得的成果。（3）上述关于民营资本进入银行业所可能招致的潜在风险大都与机构准入有关，而且民营资本进入银行业可能存在的障碍大都表现在设立新的民营银行上，在我国银行业整体上还面临较大风险的背景下，无论是从可行性还是从必要性来说，都应该是以资本准入改造产权的方式优先。
四、民营资本进入银行业的若干策略
民营资本进入银行业涉及到民营企业、商业银行、政府部门、货币当局和监管部门等多个部门，是一项复杂的工程，其顺利实施和成功推进有赖于多方的协同配合和共同努力，要求商业银行与民营资本积极改革自身固有的弊病，也需要相关部门为改革创造一个良好的外部环境，同时注重规范监管行为和提高监管水平，有效防范各类潜在的风险。
对民营企业来说，在进入银行业之前应该建立起健全的法人治理结构，这有利于明晰产权关系，强化经营管理，提高企业应对市场变化的能力；同时应明确进入银行业的目的是作为一项战略性的长期投资，而不是为了获取短期利益或当年分红，更不能够从事关联交易来套取贷款。对商业银行来说，要加强内部控制和信息披露机制的建设与规范，强化商业银行风险管理机制，实现其盈利、市场扩张、可持续经营的最佳平衡；民营资本进入商业银行之后应该注意所有权与经营权的分离，实现由银行家来经营银行的目标，有效解决业务扩展与风险控制之间的矛盾。
随着民营资本进入国有银行以及银行产权结构的改变，还需要政府部门进行角色转换、货币管理当局的配合以及监管部门的不懈努力。首先，政府部门作为国有资产的代表人，必须逐步放弃对银行的直接干预和管理，同时不断强化其股东角色，依靠政府独资或控股的法人投资机构参与改革后变成股份制银行的董事会，通过在董事会的工作来维护国有资产的权益。其次，货币管理当局的重点任务是创造一个良好的社会经济环境，通过货币政策维持宏观经济和金融市场的稳定，使国有银行改革在一个良好稳定的环境中推进；同时积极推进存款保险制度与市场退出机制的建立与建设，进一步明确保护存款人的利益。一方面，通过建立银行业的市场退出机制，加快高风险银行业金融机构风险处置进程，可以从根本上形成优胜劣汰的市场竞争环境；另一方面，在民营资本进入银行业和国家信用担保的局面被打破之后，有必要加快建立存款保险制度，增强存款人对民营资本进入银行业的信心，同时为市场退出机制提供保障。最后，民营资本进入银行业给监管部门带来了新的挑战，针对民营资本进入银行业之后可能出现的风险，监管部门需要建立相应的监管法规制度和监督体系，防止一股独大和管理者专权，从制度上为中小投资者和存款人利益提供保障；进一步构建规范、公正、透明、高效的市场准入管理体系，完善科学、审慎、透明、可操作的市场准入标准和程序，维护银行业公平竞争；建立持续有效的现场检查体系和系统科学的非现场监测体系，逐步完善风险评价和预警体系，通过实施持续性的全面监管来有效防范和控制风险。(《上海金融》2006年第6期)
参考文献：
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