金融改革目录·中国金融家首页　2004年07月24日 星期六

中国银行业重组的障碍分析与对策研究

中国光大银行武汉分行　戴秋生　 周翔

内容提要：本文从当前制约我国银行业市场化重组的障碍因素着手，指出当前银行业的行业周期与进入壁垒、组织体系等六个方面存在的问题，相应提出了加快银行业重组的总体设想：即坚持“一条主线”，以重组为行业发展的主线，各项改革以有利于加快行业重组为出发点和切入点，通过重组提高行业整体绩效；实施“三项改革”，即实施国有银行的分拆式产权改革，股份制银行重组式改革、城乡信用社的产权民营化改革；创造“三个环境”，即创造有利于银行业重组的市场环境、法律环境和监管环境。 

银行业重组是市场经济和金融业发展到一定程度所出现的必然现象。国外金融业已在二十世纪九十年代后期掀起了银行间重组和混业经营的浪潮，涌现了以花旗银行集团为代表的大批巨型跨国银行集团。我国银行业在入世后进一步扩大金融业对外开放程度以及国际银行业日益巨型化的背景下，通过市场化重组来保持和实现自身的健康持续发展已是大势所趋。本文拟对我国银行业市场化重组的障碍进行分析并提出相关对策建议。 

一、制约中国银行业市场化重组的障碍分析

目前，我国银行业重组正在成为趋势：外资银行入股中国中小商业银行，国有银行借助海外市场实施资本营运并提出了明确的上市目标，地方性银行酝酿重组，民间资本大量进入银行业，但是与国外银行的风起云涌相比，与我国银行业发展的实际需要相比，中国银行业的市场化重组活动仍显得节奏缓慢且步履艰难。我们认为制约当前中国银行业重组的障碍主要有以下几个方面：

1、中国银行业的行业周期与进入壁垒对重组活动构成强力约束。行业间重组活动从表面上看是企业间的购并与分立，但其实质上是行业周期发展到成熟期企业实现外部增长的战略行为，同时行业壁垒的高低也对企业重组产生极大约束。从目前我国银行业的发展现状来分析，1998年以来，我国各家银行类金融机构业务发展速度都很快，不同产权基础的银行发展异并不明显（见表一），没有出现此消彼涨、你死我活的“零和现象”，表明银行业发展空间巨大，以消灭竞争对手为目的行业重组动力不足。

表一 中国银行业主要业务发展表（1998-2000年）单位：万元

资料来源：中国金融年鉴(2001年)

同时，国家汲取全社会办金融引发金融风险的教训，从严实施金融管制，对外资银行进入中国、国内实体产业进入银行业均实行从严控制，即使是地区性银行如城市商业银行的跨地域扩张也严格限制，对经营困难的金融机构采取注资、重整等多种手段予以帮助和支持，从而通过行政力量构筑了较高的行业壁垒，限制了外来竞争者的进入，导致行业重组压力不大。浦东发展银行等三家上市银行未通过重组行为同样取得了较快的发展速度和较好的效益即是明证。民生银行在2002年更是取得了总资产、贷款和存款增长达到73%以上的高速度。

2、我国银行业组织体系的结构性缺陷制约了银行业的重组。这种缺陷一方面表现为银行业信用基础的模糊，即国家信用等同于银行信用，导致了银行间信用基础的无差异性。国外银行业由于已实现民营化，银行的信用基础体现为各自银行的经营风险程度和回报率的高低，并通过利率市场化表现出不同的差异。而我国银行业由于四大国有独资商业银行占据主导地位，使银行业的信用自动享受了国家信用的隐含担保。同时国家对银行业的破产和市场退出采取了审慎的态度（从1998年海南发展银行破产后再没有商业银行破产的案例），从而使整个银行业的信用基础实质上建立在国家信用基础之上。银行业信用基础的模糊在保持了社会对银行信任的同时，对于经营不善的银行类金融机构却未能形成强大的社会（客户）约束，构成实质上的保护。

    另一方面，无论是国有商业银行还是地方性商业银行的法人治理结构并不健全，国有银行存在出资人缺位问题，而地方性的金融机构又存在地方政府的“一股独大”问题，按传统的产业经济学“结构—行为—绩效模式”理论，必然导致银行业经营效益不佳和资产质量低下。2002年末，四大国有商业银行不良贷款占比为26.1%（五级分类），而全国111家城市商业银行的不良贷款总额在1000亿元，占比更是高于全国平均水平，不仅大大高于2000年世界前20家银行不良贷款平均占比3.27%，而且远远高于亚洲金融危机前东南亚各银行的水平6%。但正如前述，由于信用基础上的模糊性，银行业的效益与资产质量问题并没有形成对银行业经营的重大压力，也没有构成对出资人和管理层的强大约束，同时，由于缺乏存款保险制度、利率市场化等与银行业市场改革相配套的制度安排，从出资人到管理层也就相应缺乏通过重组实现长期稳健发展的强烈动力和压力，垄断性的行业结构必然产生非市场化的变异行为。

3、资本市场发育不够成熟，使银行业重组缺乏公平合理的交易平台与工具。银行业的重组涉及到对银行价值的确立和对银行所有者与管理层的利益分配，而银行的价值是银行未来现金流量的贴现值，这个价格往往要通过资本市场来确定，并要通过股票的置换、增发等资本市场工具来完成。国外银行间的重组多是通过资本市场来完成的，如美国花旗银行集团与旅行者集团的合并等。但是由于我国资本市场发展滞后，目前在100多家商业银行中只有4家上市银行，因而资本市场对于银行价值的确定还存在一定障碍，加之银行产权基础和法人治理结构的不尽完善，银行的信息披露制度刚刚实施，信息透明度远远达不到资本市场的要求，造成银行间的重组只能局限在一定的范围内，约束了重组效率。如新桥集团收购深发展时就对其资产质量的真实性产生了分歧，进而对收购价格产生了影响。

4、银行发展战略趋同，没有形成有效区隔的市场空间，银行业重组战略利益不显著。银行业重组的核心是优势互补，实现经营资源、管理能力、市场结构等多方面的优化配置。国外商业银行的重组轨迹非常明显地体现了这一原则，如花旗银行与旅行者集团的合并、国民银行与美洲银行的合并、瑞士联合银行与瑞士银行的合并等。但我国商业银行由于是从计划经济脱胎而来，发展战略具有极大的同构性，导致银行间的客户结构、市场定位、发展战略、资源配置等明显趋同与重叠。目前中国银行业的市场差异主要表现在三个方面；一是国有银行依靠传统分工延续了部分市场优势，如中国银行的外汇业务、工商银行的大公司和个人业务等；二是农村信用社在依赖机构和人员形成对县以下农村金融市场的垄断优势；三是城市商业银行依赖地方政府的保护而具有部分客户资源和经营政策优势。除此之外，真正通过产品创新与市场挖掘培植了核心竞争力的商业银行还没有。有研究表明，1999年我国商业银行范围经济系数只有0.14，表明商业银行将其经营管理能力向跨行业转移的难度较大，因而使中国银行业重组无法取得国外银行业那样的战略性利益互补，使银行间的重组价值大大降低，经营、管理以及财务上的协同效应无法充分实现。

5、经济发展的市场化程度不高，大量的历史包袱无法通过市场进行有效解决。首先是人员过剩问题。银行业重组动因之一就是谋求管理上的协同效应，即对重叠管理机构和网点精减所带来的人力成本减少。相对于国际先进水平，我国银行业人员总量过剩问题十分严重。如农业银行人均资产只占美国花旗银行的10.25 %，近年来已减员13万人，但人员仍然过剩，可以想象银行业的整体重组带来的庞大减员压力将使增大重组成本，使国家和地方政府面临极大的人员安置压力。而瑞士联合银行与瑞士银行的重组减员13000人，分支机构减少30%，四年节约费用30-40亿瑞士法郎，这样的重组效应在当前中国社会中是很难实现的。其次是不良资产包袱。国外商业银行在重组的过程中往往伴随着对优质业务的购进和对亏损业务的出售，通过市场化的运作可以更快地调整业务和市场结构，如英国巴克莱银行在投资银行业务发展失败后即将其出售，对其在美国和欧洲的分支机构进行处置。更为普遍的作法是当银行出现不良资产时多通过资产证券化的方式予以化解。而我国商业银行的不良资产不仅数额庞大，而且成因复杂，化解手段单一，造成行业重组难度极大，加之社会信用环境仍不理想，企业“逃废债”现象没有得到根本遏制，风险资产的核定标准与管理手段与先进银行的要求有较大差距，资产包袱有增大之势，因而银行间重组顾虑重重。2002年末四大国有商业银行不良贷款率为26.1%，从市场运作的角度是根本无法完成重组的。三是历年亏损等财务包袱。银行业重组可以带来财务上的协同效应，但是由于我国银行业整体经营水平并不高，大多数银行历年亏损数额巨大，而且还有大量应收未收利息、抵贷资产等隐性财务包袱，重组后被购并行的财务包袱将极大侵蚀新银行的利润及资本金，并限制其扩张能力，因而银行业很难出现对亏损银行的并购。

6、优势银行的经营管理模式和企业文化并不成熟，国有银行大而不强，中小银行活而不优，重组活动产生协同效应的基础并不牢固，无法形成强弱联合或强强联合。国外银行间的重组无论是强强联合还是强弱合并，其核心银行往往都具备独特的业务空间和管理能力，通过重组能够使这种能力得到进一步的发挥，如花旗银行在零售业务和全球业务中具有优势通过重组可以扩散到更大的市场空间上去。而我国商业银行由于历史和体制的原因其核心优势并不突出，从资本回报率指标来看1999年和2000年美国花旗银行平均资本盈利率为35.6%和41.4%，美洲银行为32.6%和29.9%，中国工商银行分别为2.3%和2.8%，中国银行为5.3%和5.1%，与国际先进水平差距十分明显。与四大国有独资商业银行相比，我国的股份制商业银行经营效益要好些，也涌现了经营管理比较优秀的银行，但是并没有形成在核心业务和特殊市场上的核心竞争力，其经营优势只是相对于国有商业银行严重的计划经济传统而言的，企业文化的先进性、稳定性与可移植性并不高。这可从股份制商业银行各分支行在当地业绩排名差异较大得出这个结论。如招商银行在全国品牌不错，但是并不是其所有的分支行在当地业绩排名能长期保持先进，这与美国花旗银行始终能够保持其在全球业务和私人业务上的领先地位形成对照；从光大银行兼并中国投资银行的案件可以看出，由于受到重组活动的影响，光大银行的税前资产回报率由1998年的1.74 %下降到2002年的0.19%。这种现象清楚表明在股份制商业银行经营管理模式尚不成熟的情况下实施重组活动极有可能导致战略失败。 

二、加快中国银行业市场化重组的对策建议

综上所述，我们认为，造成目前中国银行业重组障碍重重的实质是传统金融体制下国有银行承担了渐进式改革成本的角色，银行业市场化的发展方向必然削弱政府对金融资源的垄断和支配权，其中包含了地方政府与中央政府的博奕，国有银行与中央银行之间的博奕。因此，我们在加快中国银行业重组步伐，实现金融资源优化配置的过程中必须将其与中国改革的整体政策结合起来，从大局着眼，统筹考虑，全面部署。在此，提出加快我国银行业重组的几点对策建议：

1、以行业重组为中国银行业的主要发展方式，正确定位我国银行业的发展路径，确立改革的总体框架。从建立现代金融体系的角度来看，中国目前银行业的组织结构弊端比较明显：一是国家信用支撑银行经营，二是众多的地方性银行和农村信用社造成银行供给的总量过剩与结构性过剩，三是符合现代市场经济要求的股份制银行数量过少、规模与发展速度不能满足市场需要。这三大问题造成我国银行业金融风险累积，必须通过行业重组的方式加以解决。我们认为：中国金融业的发展方向是民营化与市场化，必须通过市场化重组的方式对目前银行业组织体系不合理的现状进行整合，在今后的一段时间内，中国银行业将处于收购或被收购的时期，银行业所有改革将围绕有利于实现行业重组展开。总的思路是可以概括为坚持“一条主线”、实施“三项改革”、创造“三个环境”。“一条主线”即是中国银行业在今后5到8年的时间内只有兼并与被兼并的银行，不再有新成立的银行。“三项改革”即以重建银行信用基础为核心、以民营化为导向的国有商业银行产权改革，通过对国有银行的合理分拆建立以上市银行为核心的金融控股集团，适应世界金融业混业经营的需要；以规范法人治理结构，明确出资人和管理层责任为主线的城市商业银行和农村信用社的产权多元化、民营化改造；以引进外资、加快上市、鼓励以兼并城乡信用社或分拆后的国有银行为主要途径实现快速扩张的中小股份制商业银行重组式改革。“三个环境”即是：创造有利于银行业重组的法律环境，政策环境和市场环境。“一条主线”为中国银行业的改革明确了发展原则与方向，“三项改革”为建立金融业混业经营框架打好基础，同时也为各家银行最终形成各具特色的核心业务和市场创造条件，而“三个环境”的创建则是加快银行业重组必不可少的保障。

2、以民营化为导向，以分拆为手段加快国有商业银行的产权改造。由于国有商业银行背负着沉重的人员、资产和财务包袱，资本充足率达不到8%的要求，对于占有全部市场份额近70%和占GDP50%以上的四家国有商业银行同步进行以上市为目的的改革不仅难度很大，而且也不现实。比较可行的办法是对其进行合理分拆，这种分拆可分为横向、纵向和混合分拆。所谓横向分拆是按地理分布对国有商业银行进行分拆，如工商银行可以将其按地理位置分为四到五家全资银行；纵向分拆是按业务种类对国有银行进行分拆，如对银行卡、外汇业务、不良资产的处置等实行专业化经营、公司化设置，混合分拆是对国有商业银行实现按业务和地理位置两种标准进行分拆。

之所以要对国有商业银行实行以分拆为主要改革，主要是考虑到国有银行市场占有份额高，存款和资产规模大，四家银行同步实行股份制改造并且在几年内全部上市不只是这项改革本身有很多困难，而且资本市场也难以容纳。而实行分拆之后，有利于快速扩充银行的资本，完善法人治理结构，培养核心市场和专业竞争力，如银行卡业务实行公司化改造，不仅可以在条件具备时上市，而且可以通过引进外资、或国内实业资本完成其股份制改造，加快实现民营化过程。同时，四大国有商业银行之间也可通过分拆形成联盟或建立新的合资银行，或对退出的业务实现整体转让或宣布破产，从而利用市场化手段实现资源整合。应该说明的是，对国有银行实现以分拆为主要方式的改革只是实行银行信用基础民营化的过渡阶段，只要条件成熟，这些分拆后的新银行还可通过重组甚至是跨国、跨行业重组成为新的巨型、混业经营的金融控股集团或专业化银行，与世界先进银行进行抗衡。

3、对中小股份制商业银行实行以改造股权结构、加快上市和鼓励通过兼并实现快速扩张为导向的重组式改革。目前我国中小股份制商业银行只有11家，上市银行只有4家，不利于银行业的快速发展。应加快其股权改造进程，大力引入海外资本、国内实业资本，优化资本结构，特别是要加快国有资本退出进度，努力实现股权民营化、多元化。同时坚持按国际标准规范上市银行运作，鼓励中小股份制商业银行以并购为途径加快发展，可以考虑对分拆后的国有银行进行兼并，或对城乡信用社进行收购，真正通过重组加快发展。

4、对城市商业银行和农村信用社实行以规范法人治理结构，明确出资人和管理层责任为核心的产权多元化改造。目前全国111家城市商业银行、众多的城市和农村信用社良莠不齐，有不少业绩优良的，但更多是经营比较困难，发展后劲不足的。对于这类机构着重是完善和规范其法人治理结构，搞好清产核资，通过面向市场的增资扩股实现规范的民营化改造，使地方政府从其股权中占有控股地位逐步退出来，让位于民营资本。同时，配套进行法人治理结构建设，完善董事会运作，引入外部董事制，建立合理的内部经营机制，确保其稳健经营。

由于国家实行严格的管制政策，这类机构的“壳资源”还是对资本具有吸引力的，关键是要及时、果断引导和鼓励行业重组，否则随着管制的放松这类机构的风险将无法释放。当然，对于这类机构的主权多元化改造其最终目的是便于通过资本市场确定其价值，并不是为了将其全部发展为全国性的股份制银行（少数经营业绩良好的机构最终也可成长为上市银行）。

5、银行业应努力形成各具特色的业务结构，培养成熟的经营管理模式和企业文化，提高战略优势，最大限度地发挥重组创造的行业整合效益。中国银行业的产权民营化是提高行业整合能力的基础和必要条件，并不是提高行业竞争力的充分条件。在银行业信用基础民营化的同时，银行业必须加强战略管理，努力打造竞争对手难以模仿的核心竞争力，形成有效的市场区隔，增加在重组过程中的企业价值。主要包括以下几个方面；一是树立以战略优势创造业务优势的经营理念，将经营战略纳入银行经营的主要方面，正确选定目标市场，及时走出目前各家银行战略趋同的困境。二是建立完善的内部管理模式，如大总行、小分行的管理模式，内部管理会计和经济资本分配等。三是以建立先进的客户关系管理体系为依托，大力开展产品和业务创新。四是建立严谨的风险管理体系，以风险的量化分析和可控制作为业务经营的基本前提，尽可能利用资产配置的地域、产品和行业等来实现收益与风险的对称。五是加大IT技术的开发和应用。六是创建健康进取可传承的企业文化。银行业只有在产权改造、完善法人治理结构的基础上注重经营战略的管理，才能真正达到通过重组实现行业竞争能力提高。

6、按市场化、多元化原则对银行业实施重组。在进行银行业产权改革基础上，按市场化和多元化原则对银行业进行重组。一是国有银行分拆之后实施行横向重组，可以将其与金融资产管理公司进行相应重组，既可提高不良资产处置效率，也可分流国有银行富裕人员。二是推动新兴商业银行之间的重组。要打破国有银行的行业垄断地位，就就必须强化新兴商业银行的冲击力，通过重组提高其资本实力与抗风险能力，可以考虑股份制商业银行以小吃大，或是通过收购农业发展银行、城市和农村信用社来加快发展。三是鼓励国内外商业银行之间的相互并购。在大力引进外国银行入股我国商业银行的同时，必须大胆走出去，通过入股和控股外国银行加速我国银行的壮大。四是创建金融控股公司，通过积极支持商业银行并购非银行金融机构，突破行业壁垒，减少金融业发展的成本与风险，努力培育我国的金融控股集团，提高金融宏观调控能力，参与全球金融竞争。

7、创造有利于银行业重组的市场环境。银行业重组的主体是银行，但政府作为国家宏观调控和金融安全的最后负责人应该为银行业重组提供有利的条件，鼓励和促进银行业重组。在当前中国银行业处于行业成长期的条件下，加快行业重组要着力于行业性政策调整。首先是要大力发展资本市场，为银行业重组提供交易平台，同时通过扩大直接融资的比重进一步增大银行业的行业替代竞争压力，促进银行业加快重组。二是要建立存款保险制度，为银行民营化进程保驾护航。如果没有存款保险制度，则有可能引发对民营银行的不信任，同时也不利于加强金融监管，维护金融体系的安全性。三是加快利率市场化进程，增加行业竞争强度。信息不对称和逆向选择理论及国外银行业的实践告诉我们利率市场化将降低行业平均利润率，淘汰那些经营管理能力较差的银行，增加银行业重组的动力和压力。四是加快社会资源配置的社会化进程，尤其要加快社会劳动保障体系建设，化解国有银行减员阻力，为银行业重组提供宽松的外部环境。

对于银行重组活动中出现的不良资产和财务亏损应该出台相关政策，允许银行在税前冲销，或直接由国家或地方政府实行豁免，鼓励银行成立资产公司进行专业化处置并享受国家资产管理公司的优惠政策，或直接由国家四大资产管理公司收购等等。对于银行业承担的体制改革成本政府必须采取有力措施予以化解，不能顾虑到所谓的道德风险问题而久拖不决。因为在这种银行与政府、地方政府与中央政府的博奕中，政府作为最终的责任承担者肯定无法回避风险，时间拖得越久造成的危害就越大。这也是金融业呼吁创建民营银行的原因。

8、创造有利于银行业重组的法律环境。目前，我国对于上市公司的重组活动有相应的法律规范，而对于非上市公司进行资本运作的法律尚不够具体，应及早着手制定银行业的市场退出、存款保险制度、资产估价、金融创新等相应的法律规范，为银行业重组创造有利的法律环境。

9、出台有利于银行业重组的监管政策。按巴塞尔协议的要求严格加强对银行机构的监管，以市场化为原则加强监管，通过对银行的资本金、经营的稳健性等指标的考核，大力淘汰达不到标准的机构。鼓励跨行业重组，降低行业准入的行政性壁垒，提高行业准入的经济性和经营性壁垒，通过监管手段的调整来提高存量银行“壳资源”价值，引导银行业重组。同时，适应金融国际化趋势，加强与国际监管部门的合作，提高银行监管的国际化水平。

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